Кому потрібні громадські організації в Україні?
Четвер, 20 червня 2002, 15:40
Після того як автор-перекладач скандально відомої статті про громадянське суспільство став Головою Верхової Ради України, його опоненти почали активно готувати Форум громадських організацій України. Невідомо, чи прийме діюча Верховна Рада нове законодавство про громадські організації, але проблема залишається актуальною. Четвертий з‘їзд Комітету виборців України постановив в рамках моніторингу стану демократії в Україні проводити дослідження громадських організацій. Подаємо першу нашу гіпотезу.
Теоретично в громадянському суспільстві об‘єднання громадян повинні допомагати цим громадянам вирішувати свої спільні проблеми, відстоювати спільні інтереси. Якщо ці інтереси були політичними, створювалися політичні партії, якщо професійними – профспілки. Якщо ж громадяни мали якісь інтереси у сфері, де не лежить їх трудова книжка, вони можуть створювати громадські організації.
Приблизно це передбачає українське законодавство, і в реєстраційних свідоцтвах громадських організацій як статутне завдання вказують "захист інтересів своїх членів". Інколи, за західним зразком, ці організації називають "недержавними", бо вони не є частиною органів державної влади чи місцевого самоврядування, або "некомерційними", бо, як правило, вони не отримують прибутку від своєї діяльності.
Проте українські реалії показують, що маючи однаковий юридичний статус "громадська організація", існують дещо різні утворення, що відрізняються метою, способами фінансування, організаційною побудовою.
Найбільш близькими до класичної форми є об‘єднання за інтересами ( за американською класифікацією issue-oriented). Це спілки ветеранів, клуби любителів кактусів, об‘єднання багатодітних сімей тощо. Ця категорія включає також наймасовішу організацію – спілку мисливців та рибалок. Кожна з таких організацій має об‘єднуюче начало, корпоративні інтереси, і покликана боротися за ці корпоративні інтереси, нехай навіть на шкоду іншим соціальним групам.
Кожне об‘єднання за інтересами має більш-менш фіксоване членство, а тому базове фінансування діяльності складають членські внески. Деяким організаціям допомагає держава, якщо вважає, що ці організації краще подбають про їх членів, ніж власне сама держава. Це стосується тих випадків, коли громадська організація об‘єднує громадян, турбота про яких включена до державних чи місцевих програм.
Інша категорія – громадські організації, що проводять діяльність, яка спрямована в першу чергу не на членів таких організацій, а на широкі маси населення. Назвемо такі організації суспільно корисними (для американців це policy-oriented), хоча оцінка їх робота часто буває протилежною у різних членів того самого суспільства.
Найбільше представлена ця категорія аналітичними центрами. Також є сервісні організації, асоціації сприяння чомусь, благодійні фонди. Саме цей тип організацій викликає дискусії. Оскільки такі організації не є масовими, вони не збирають членських внесків, а тому змушені шукати кошти деінде. В результаті такі організації спрямовують свою діяльність на щось середнє між тим, що бажали засновники, і тим, на що були знайдені кошти. У бідній Україні профінансувати суспільно корисну діяльність можуть або громадяни, а таких мало, або бізнес, або державний бюджет, або іноземці.
Наскільки відомо автору, на сьогодні не зафіксовано реальних прецедентів, коли українські громадяни надавали вагому фінансову допомогу для роботи суспільно корисних інституцій. Український бізнес надає таку допомогу в кількох випадках. Перший – коли це стає каналом для приховування доходів, зниження податків чи відмивання коштів. Інший – коли така громадська організація захищає інтереси відповідного бізнесу.
Прецеденти є, але про суспільну користь говорити можна не завжди. Переглянувши державні бюджети України чи бюджети окремих міст, можна знайти факти підтримки суспільно корисних громадських організацій. Велика частина з них стала предметом розслідування КРУ, податкової міліції, депутатських комісій. Якщо влада таким чином не хоче ощасливити когось зі своїх родичів, то кошти виділяються інституціям, які обслуговують відповідний орган влади, працюючи як Управління внутрішньої політики чи ПР-служба. Проте є успішний досвід функціонування Інститутів розвитку міста, молодіжних центрів зайнятості тощо. Проте важко називати ці організації "недержавними".
Найбільш контроверсійним та дискутивним стало фінансування українських громадських організацій за рахунок іноземних коштів. Іноземні урядові агенції та приватні фонди фінансують і об‘єднання за інтересами, але ця допомога розподіляється між членами таких спілок або використовується для зміцнення апаратів відповідних організацій. Є і негативні приклади, але в наскрізь корумпованому суспільстві від цього нікуди не подінешся.
Досить активно іноземні кошти виділяються і суспільно корисним організаціям. У міжнародних організацій, іноземних держав, з одного боку, і в української влади, з іншого, завжди існували розбіжності щодо розуміння того, що ж таке суспільна користь для України. Останнім часом ці протиріччя загострилися. Держава намагається регулювати цю сферу відносин законодавчо, і приймає нові регулятивні акти про використання міжнародної технічної допомоги. За два місяці до виборів Кабмін приймає постанову, яка говорить, що кожна програма міжнародної технічної допомоги повинна мати українського бенефіціарія – державний орган. Тобто лише держава може визначати, що є суспільно корисним для України. Громадські організації до цього часу не змогли сказати своєї відповіді на виклик держави. Звичайно, в діях Кабміну є рація. Уряд має певне відношення до волевиявлення всіх громадян під час виборів, а громадські організації представляють лише частину суспільства. Проте якщо громадська організація зареєстрована згідно із законом, проводить свою статутну діяльність, чому ж вона не може залучити для цього міжнародну технічну допомогу?
Звичайно, в цій сфері накопичилася маса проблем. Значна частина міжнародних організацій працюють неадекватно до українських реалій. Якщо 10 років тому приїзд американського експерта, який розповідав, як пишуть прес-реліз у прес-службі потужної західної партії, викликав жвавий інтерес і цей досвід потім переказували журналісти, то, на жаль, частина провайдерів технічної допомоги до цього часу працює тими самими методами.
Багато хто не враховує, що за 10 років роботи в Україні ця сама технічна допомога розвинула велику кількість українських експертів. Суспільно корисні організації стали джерелом кадрів для політичних партій, органів влади, місцевого самоврядування. На тлі провалу державної системи підготовки кадрів, недержавна досягла просто колосальних успіхів. Багато хто з фондів починає це розуміти, і в останні роки активізувалося створення дорадчих та наглядових рад із представників суспільно корисних НДО при великих міжнародних організаціях.
Процес пристосування міжнародної допомоги до українських реалій часто гальмують самі ж представники українських НДО. Діяльність міжнародних фондів породила в Україні ще один вид громадських організацій – "грантоїдів" (grant-oriented). Хоча доцільно говорити не про організації, а персоналії, які створюють масу фіктивних НДО "під гранти", і "роблять" все, на що виділяються кошти. Багато хто з таких людей має унікальні здібності до написання заявок та звітів, хоча про їх бурхливу діяльність ніхто, крім власне донорів так і не знає.
Зрозуміло, що діяльність таких організацій дає змогу владі чи ворогам громадянського суспільства наводити негативні приклади і обґрунтовувати репресивні дії.
Схожа класифікація може бути зроблена і для коаліцій. Асоціація клубів КВН об‘єднується навколо спільних інтересів, які є постійними. Коаліція іншого типу створюється для вирішення конкретної суспільної проблеми – будь то прийняття виборчого кодексу, вступ до НАТО чи "Україна без Кучми". Критерієм таких коаліцій є те, що кожен із учасників робить реальний внесок, часто грошовий, у спільну справу.
Коли така проблема вирішується, коаліція розпускається. Є і інший тип – коаліція під гроші, типу "хлопці, гвінейське посольство дає гроші під коаліцію на захист пінгвінів у Антарктиді. Мені не вистачає двадцяти юридичних осіб. В обмін даю своїх тридцять під будь-що".
Щоб наступний Форум громадських організацій не став стартом нового проекту під гроші, він повинен розглянути кілька питань, які дійсно актуальні для живих НДО, в першу чергу для суспільно корисних НДО.
В законодавчому аспекті необхідно вирішити, чи вводити класифікацію НДО законодавчо, чи залишити всіх під одним законом. Необхідно визначити, як НДО можуть заробляти кошти, і де провести межу між виконанням статутних завдань і продажем товарів та послуг, що є прибутковою діяльністю. Одного чудового дня гранти закінчаться, бюджет коштів не даватиме. А громадяни ще не стануть достатньо свідомими для підтримки суспільно корисних інституцій. Треба визначити і законодавчі зміни тих положень, які гальмують розвиток НДО. І які все одно, хоч і з труднощами, але обходяться – від оплати відряджень позаштатним працівникам до отримання коштів місцевих бюджетів для виконання соціальних замовлень.
Необхідно визначити, чи потрібна в Україні технічна допомога, хто може її просити і використовувати, і які умови ми повинні виставляти донорам.
Потрібно визначити критерії для роботи самих НДО. Вони повинні працювати повністю легально, не беручи приклад із інших компонентів громадянського суспільства, які ховаються в тіні. Живі НДО повинні писати річні звіти про свою роботу та робити їх публічними.
Податкова міліція повинна мати офіційний документ для роботи, а не займатися оперативно-розшуковою діяльністю. І, звичайно, кожна реальна НДО повинна мати реальну місію і у своїй роботі орієнтуватися на таку місію, а не на інші критерії. Кожна НДО повинна чітко дати відповідь – кому вона потрібна? Її членам, державі (кому конкретно), всім громадянам чи лише іншим державам?
Потрібно визначити систему обміну досвідом. За 10 років роботи напрацьовано величезну методичну базу, проведено численні дослідження, про які знав лише замовник, що призвело до того, що одна і та ж робота дублюється щороку іншими виконавцями. Для цього, в першу чергу, міжнародні донори повинні зобов‘язати виконавців проектів робити результати роботи публічними і не зникати наступного дня після здачі звіту. Система обміну реальним досвідом повинна привести до кооперації сильних НДО, а не до конкуренції.
Форум не повинен стати зборами дітей лейтенанта Буша по розподілу сфер впливу, але повинен називати речі своїми іменами і повинен навести хоч якийсь лад у секторі суспільно корисних НДО.
Хочеться сподіватися, що Міжнародний Фонд "Відродження", який став реальним ініціатором проведення такого Форуму, надасть його організаторам не лише кошти, а і величезний теоретичний досвід у цій галузі. А українські НДО повинні показати товар обличчям і не стати блідою копією недосконалої української влади.
Ігор Попов – голова правління Комітету виборців України
Теоретично в громадянському суспільстві об‘єднання громадян повинні допомагати цим громадянам вирішувати свої спільні проблеми, відстоювати спільні інтереси. Якщо ці інтереси були політичними, створювалися політичні партії, якщо професійними – профспілки. Якщо ж громадяни мали якісь інтереси у сфері, де не лежить їх трудова книжка, вони можуть створювати громадські організації.
Приблизно це передбачає українське законодавство, і в реєстраційних свідоцтвах громадських організацій як статутне завдання вказують "захист інтересів своїх членів". Інколи, за західним зразком, ці організації називають "недержавними", бо вони не є частиною органів державної влади чи місцевого самоврядування, або "некомерційними", бо, як правило, вони не отримують прибутку від своєї діяльності.
Проте українські реалії показують, що маючи однаковий юридичний статус "громадська організація", існують дещо різні утворення, що відрізняються метою, способами фінансування, організаційною побудовою.
Найбільш близькими до класичної форми є об‘єднання за інтересами ( за американською класифікацією issue-oriented). Це спілки ветеранів, клуби любителів кактусів, об‘єднання багатодітних сімей тощо. Ця категорія включає також наймасовішу організацію – спілку мисливців та рибалок. Кожна з таких організацій має об‘єднуюче начало, корпоративні інтереси, і покликана боротися за ці корпоративні інтереси, нехай навіть на шкоду іншим соціальним групам.
Кожне об‘єднання за інтересами має більш-менш фіксоване членство, а тому базове фінансування діяльності складають членські внески. Деяким організаціям допомагає держава, якщо вважає, що ці організації краще подбають про їх членів, ніж власне сама держава. Це стосується тих випадків, коли громадська організація об‘єднує громадян, турбота про яких включена до державних чи місцевих програм.
Інша категорія – громадські організації, що проводять діяльність, яка спрямована в першу чергу не на членів таких організацій, а на широкі маси населення. Назвемо такі організації суспільно корисними (для американців це policy-oriented), хоча оцінка їх робота часто буває протилежною у різних членів того самого суспільства.
Найбільше представлена ця категорія аналітичними центрами. Також є сервісні організації, асоціації сприяння чомусь, благодійні фонди. Саме цей тип організацій викликає дискусії. Оскільки такі організації не є масовими, вони не збирають членських внесків, а тому змушені шукати кошти деінде. В результаті такі організації спрямовують свою діяльність на щось середнє між тим, що бажали засновники, і тим, на що були знайдені кошти. У бідній Україні профінансувати суспільно корисну діяльність можуть або громадяни, а таких мало, або бізнес, або державний бюджет, або іноземці.
Наскільки відомо автору, на сьогодні не зафіксовано реальних прецедентів, коли українські громадяни надавали вагому фінансову допомогу для роботи суспільно корисних інституцій. Український бізнес надає таку допомогу в кількох випадках. Перший – коли це стає каналом для приховування доходів, зниження податків чи відмивання коштів. Інший – коли така громадська організація захищає інтереси відповідного бізнесу.
Прецеденти є, але про суспільну користь говорити можна не завжди. Переглянувши державні бюджети України чи бюджети окремих міст, можна знайти факти підтримки суспільно корисних громадських організацій. Велика частина з них стала предметом розслідування КРУ, податкової міліції, депутатських комісій. Якщо влада таким чином не хоче ощасливити когось зі своїх родичів, то кошти виділяються інституціям, які обслуговують відповідний орган влади, працюючи як Управління внутрішньої політики чи ПР-служба. Проте є успішний досвід функціонування Інститутів розвитку міста, молодіжних центрів зайнятості тощо. Проте важко називати ці організації "недержавними".
Найбільш контроверсійним та дискутивним стало фінансування українських громадських організацій за рахунок іноземних коштів. Іноземні урядові агенції та приватні фонди фінансують і об‘єднання за інтересами, але ця допомога розподіляється між членами таких спілок або використовується для зміцнення апаратів відповідних організацій. Є і негативні приклади, але в наскрізь корумпованому суспільстві від цього нікуди не подінешся.
Досить активно іноземні кошти виділяються і суспільно корисним організаціям. У міжнародних організацій, іноземних держав, з одного боку, і в української влади, з іншого, завжди існували розбіжності щодо розуміння того, що ж таке суспільна користь для України. Останнім часом ці протиріччя загострилися. Держава намагається регулювати цю сферу відносин законодавчо, і приймає нові регулятивні акти про використання міжнародної технічної допомоги. За два місяці до виборів Кабмін приймає постанову, яка говорить, що кожна програма міжнародної технічної допомоги повинна мати українського бенефіціарія – державний орган. Тобто лише держава може визначати, що є суспільно корисним для України. Громадські організації до цього часу не змогли сказати своєї відповіді на виклик держави. Звичайно, в діях Кабміну є рація. Уряд має певне відношення до волевиявлення всіх громадян під час виборів, а громадські організації представляють лише частину суспільства. Проте якщо громадська організація зареєстрована згідно із законом, проводить свою статутну діяльність, чому ж вона не може залучити для цього міжнародну технічну допомогу?
Звичайно, в цій сфері накопичилася маса проблем. Значна частина міжнародних організацій працюють неадекватно до українських реалій. Якщо 10 років тому приїзд американського експерта, який розповідав, як пишуть прес-реліз у прес-службі потужної західної партії, викликав жвавий інтерес і цей досвід потім переказували журналісти, то, на жаль, частина провайдерів технічної допомоги до цього часу працює тими самими методами.
Багато хто не враховує, що за 10 років роботи в Україні ця сама технічна допомога розвинула велику кількість українських експертів. Суспільно корисні організації стали джерелом кадрів для політичних партій, органів влади, місцевого самоврядування. На тлі провалу державної системи підготовки кадрів, недержавна досягла просто колосальних успіхів. Багато хто з фондів починає це розуміти, і в останні роки активізувалося створення дорадчих та наглядових рад із представників суспільно корисних НДО при великих міжнародних організаціях.
Процес пристосування міжнародної допомоги до українських реалій часто гальмують самі ж представники українських НДО. Діяльність міжнародних фондів породила в Україні ще один вид громадських організацій – "грантоїдів" (grant-oriented). Хоча доцільно говорити не про організації, а персоналії, які створюють масу фіктивних НДО "під гранти", і "роблять" все, на що виділяються кошти. Багато хто з таких людей має унікальні здібності до написання заявок та звітів, хоча про їх бурхливу діяльність ніхто, крім власне донорів так і не знає.
Зрозуміло, що діяльність таких організацій дає змогу владі чи ворогам громадянського суспільства наводити негативні приклади і обґрунтовувати репресивні дії.
Схожа класифікація може бути зроблена і для коаліцій. Асоціація клубів КВН об‘єднується навколо спільних інтересів, які є постійними. Коаліція іншого типу створюється для вирішення конкретної суспільної проблеми – будь то прийняття виборчого кодексу, вступ до НАТО чи "Україна без Кучми". Критерієм таких коаліцій є те, що кожен із учасників робить реальний внесок, часто грошовий, у спільну справу.
Коли така проблема вирішується, коаліція розпускається. Є і інший тип – коаліція під гроші, типу "хлопці, гвінейське посольство дає гроші під коаліцію на захист пінгвінів у Антарктиді. Мені не вистачає двадцяти юридичних осіб. В обмін даю своїх тридцять під будь-що".
Щоб наступний Форум громадських організацій не став стартом нового проекту під гроші, він повинен розглянути кілька питань, які дійсно актуальні для живих НДО, в першу чергу для суспільно корисних НДО.
В законодавчому аспекті необхідно вирішити, чи вводити класифікацію НДО законодавчо, чи залишити всіх під одним законом. Необхідно визначити, як НДО можуть заробляти кошти, і де провести межу між виконанням статутних завдань і продажем товарів та послуг, що є прибутковою діяльністю. Одного чудового дня гранти закінчаться, бюджет коштів не даватиме. А громадяни ще не стануть достатньо свідомими для підтримки суспільно корисних інституцій. Треба визначити і законодавчі зміни тих положень, які гальмують розвиток НДО. І які все одно, хоч і з труднощами, але обходяться – від оплати відряджень позаштатним працівникам до отримання коштів місцевих бюджетів для виконання соціальних замовлень.
Необхідно визначити, чи потрібна в Україні технічна допомога, хто може її просити і використовувати, і які умови ми повинні виставляти донорам.
Потрібно визначити критерії для роботи самих НДО. Вони повинні працювати повністю легально, не беручи приклад із інших компонентів громадянського суспільства, які ховаються в тіні. Живі НДО повинні писати річні звіти про свою роботу та робити їх публічними.
Податкова міліція повинна мати офіційний документ для роботи, а не займатися оперативно-розшуковою діяльністю. І, звичайно, кожна реальна НДО повинна мати реальну місію і у своїй роботі орієнтуватися на таку місію, а не на інші критерії. Кожна НДО повинна чітко дати відповідь – кому вона потрібна? Її членам, державі (кому конкретно), всім громадянам чи лише іншим державам?
Потрібно визначити систему обміну досвідом. За 10 років роботи напрацьовано величезну методичну базу, проведено численні дослідження, про які знав лише замовник, що призвело до того, що одна і та ж робота дублюється щороку іншими виконавцями. Для цього, в першу чергу, міжнародні донори повинні зобов‘язати виконавців проектів робити результати роботи публічними і не зникати наступного дня після здачі звіту. Система обміну реальним досвідом повинна привести до кооперації сильних НДО, а не до конкуренції.
Форум не повинен стати зборами дітей лейтенанта Буша по розподілу сфер впливу, але повинен називати речі своїми іменами і повинен навести хоч якийсь лад у секторі суспільно корисних НДО.
Хочеться сподіватися, що Міжнародний Фонд "Відродження", який став реальним ініціатором проведення такого Форуму, надасть його організаторам не лише кошти, а і величезний теоретичний досвід у цій галузі. А українські НДО повинні показати товар обличчям і не стати блідою копією недосконалої української влади.
Ігор Попов – голова правління Комітету виборців України
