Верховенство права в Україні: вперед чи назад?
Четвер, 15 січня 2004, 11:43
Стоячи на порозі 2004 року, Україна опинилася на роздоріжжі між інтеграцією і прийняттям до європейської та міжнародної спільноти, з одного боку, та перетворенням на державу, що вибірково застосовує принципи верховенства права і нехтує ними на користь тих, хто знаходиться при владі – з іншого.
Ця проблема найбільш очевидно проглядає в тій увазі, яку привернули до себе останні рішення Конституційного суду України, а також у подіях, що нещодавно мали місце у Верховній Раді України.
Конституція України чітко визначає, що Конституційний суд є "єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні".[1] До повноважень суду належить "офіційне тлумачення Конституції України та законів України".[2] Суд уповноважений також заслуховувати і вирішувати питання, що стосуються відповідності законів, указів президента та інших правових актів Конституції України.
Рішення суду є остаточними; їх авторитетність закріплена у статті 150 Конституції: "З питань, передбачених цією статтею, [суд] ухвалює рішення, які є обов’язковими до виконання на території України, остаточними і не можуть бути оскаржені".[3]
З моменту початку діяльності суду 1 січня 1997 року його судді знаходилися у становищі, яке трапляється лише один раз за всю історію розвитку певної нації.
Вони наділені унікальною можливістю формувати розвиток права і правової системи, подібно до того, як голова верховного суду США Джон Маршалл визначив шлях розвитку правової системи Сполучених Штатів у рішенні Марбері проти Медісона, написаному двісті років тому.[4]
У перші роки свого існування Конституційний суд з гідністю виконував покладені на нього великі та складні завдання. Зокрема, у справі за позовом жителів міста Жовті Води [5] суд дав тлумачення трьом статтям Конституції, які у сукупності підтверджують право усіх громадян на звернення до судів для захисту своїх прав.
У справі за позовом пана Устименка суд встановив, що: 1) кожна особа має право на отримання інформації про себе, незалежно від того, чи така інформація знаходиться у володінні загальнодержавних та місцевих органів влади; 2) деякі положення закону України "Про інформацію" слід розуміти як такі, що забороняють збирання, утримання та/або поширення будь-якої інформації про особу без її згоди.[6]
Нарешті, у 1998 році під час розгляду справи щодо відповідності закону України "Про вибори народних депутатів України" Конституції суд відмовився розглядати положення зазначеного закону, яким встановлювався чотиривідсотковий бар’єр на представництво політичних партій у парламенті, оскільки такий розгляд вимагав би вирішення "політичного питання".[7]
Проте найбільше значення для розгляду нинішньої проблеми має рішення Конституційного суду у справі щодо суміщення мандату народного депутата України з іншою державною посадою. У 1997 році суд встановив, що народні депутати, обрані після 8 червня 1995 року, не можуть одночасно займати іншу державну посаду.[8]
Суд пояснив, що Конституційний договір, у якому вперше було закріплено заборону щодо суміщення депутатського мандату, набрав чинності 8 червня 1995 року, і отже, його положення були обов’язковими для народних депутатів, обраних після зазначеної дати.
Водночас, суд зробив виняток для народних депутатів, обраних між 27 березня 1994 року і 8 червня 1995 року.
Суд пояснив, що ці народні депутати мають право суміщати дві державні посади, оскільки таке суміщення не було заборонене на час їх обрання до Верховної Ради.
З огляду на принципи, визначені Розділом ХІІ Конституції, а також на рішення суду у справі щодо суміщення мандату народного депутата, останнє рішення, яке дозволяє президенту Кучмі балотуватися на третій президентський строк, є необґрунтованим.
Конституція зазначає, що рішення Конституційного суду є обов’язковими. Рішення суду стосовно заборони подвійних мандатів не було скасоване, а отже, залишається чинним і має виконуватися.
Хоча останнє рішення суду і містить посилання на рішення у справі щодо суміщення депутатських мандатів, резолютивна частина останнього рішення була обмежена утвердженням принципу відсутності зворотної дії законів у часі.
Водночас, має місце логічна непослідовність між рішенням у справі щодо суміщення депутатського мандата і рішенням у справі щодо "третього строку".
У рішенні щодо подвійних мандатів аналізуючи питання про те, яка саме конституційна норма має застосовуватися до спорів стосовно народних депутатів, суд керувався конституційною нормою, чинною на момент обрання відповідних депутатів.
Якщо застосувати це рішення та його мотивування до справи щодо "третього строку", дійдемо висновку, що слід керуватися конституційною нормою, чинною на момент обрання Леоніда Кучми президентом України.
І Конституція України, прийнята у 1996 році, і усе попереднє законодавство, у якому ішлося про обмеження кількості термінів президентських повноважень, послідовно обмежували цю кількість двома термінами.
До таких законодавчих актів належать Конституція Української РСР 1978 року; Закон "Про Президента" від 1991 року; Закон "Про вибори Президента" від 1994 року; Конституційний Договір 1995 року, який був укладений між парламентом і президентом Кучмою і підписаний президентом Кучмою.
Наприклад, частина 2 статті 2 закону "Про вибори Президента" від 1994 року, за яким Леонід Кучма вперше обирався на посаду президента, передбачала: "Президентом України може бути обраний громадянин України, не молодший 35 років на день виборів, який має право голосу, проживає на території України не менше десяти (в тому числі п'яти останніх) років і володіє державною мовою. Одна і та ж особа не може бути обрана Президентом України більш як на два строки".[9]
Відповідне законодавство, а також конституційна норма, чинна як на момент обрання резидента Кучми, так і на момент його переобрання на цю посаду у 1999 році, обмежували кількість термінів президентських повноважень двома термінами.
Суд не зміг би уникнути цього висновку, якби він чітко дотримувався логіки своїх попередніх рішень. З тих чи інших причин, цього не відбулося.
На даний момент будь-які намагання знайти послідовність у цих двох рішеннях є даремними. Суд відмовився однаковим чином використовувати конституційну норму та застосував інші стандарти до народних депутатів у 1997 році, аніж він нині застосовує до президента Кучми.
Метою будь-якої судової системи, як у романо-германській (континентальній) системі права, так і в англосаксонській системі загального права, є забезпечення стабільності через послідовне застосування правових норм і дотримання Конституції.
Своїм останнім рішенням суд довів, що він не був здатний досягти цієї мети. Примхливе і суперечливе застосування судових рішень має далекосяжні наслідки. Це породжує невпевненість і заплутаність не лише у правових колах, але і серед громадян України, а також у міжнародній спільноті.
Це руйнує ауру довіри, яка огортає незалежну судову владу, і викликає скептичне ставлення до кожного судового рішення. Кожен, хто має якесь відношення до України, або розглядає можливість відносин з Україною, позбавляється впевненості, що притаманна рівномірному застосуванню правосуддя у відповідності з конституційними гарантіями та обмеженнями.
Згідно з теорією поділу влади (стаття 6 Конституції), будь-яке відхилення від конституційних стандартів з боку судової гілки влади в ідеалі мало б збалансовуватися ефективними діями законодавчої гілки влади.
Останні події викликають сумніви щодо здатності українського парламенту виконувати таку роль. Складається враження, що політичні реформи відволікли увагу парламенту від вже давно необхідного завершення правової реформи.
Парламент повинен згадати про свої обіцянки прийняти Цивільно-процесуальний кодекс, Кримінально-процесуальний кодекс та інші процесуальні кодекси, а також усунути розбіжності між Господарським кодексом та Цивільним кодексом, які набули чинності 1 січня 2004 року.
Необхідно також нарешті імплементувати право на суд присяжних, гарантоване Конституцією та законом "Про правосуддя". Крім цього, настав час виконавчій владі вирішити проблему з невиконанням судових рішень. Реформи повинні розпочатися всередині самого парламенту, де низка депутатів ще й досі нехтують рішенням Конституційного суду від 1997 року і продовжують суміщати депутатські мандати з іншими державними посадами.
Рік, що розпочався, має вирішити, чи рухатиметься Україна вперед як демократична держава, що функціонує на засадах громадянського суспільства і захищає права людини згідно з принципами верховенства права, чи зробить "крок назад", як нещодавно було помічено Венеціанською Комісією.
Аби уникнути останнього варіанту, судова влада має зберегти свою незалежність і докласти усіх зусиль для просування вперед. Простіше кажучи, у суспільстві не буде поваги до суддів, поки судді самі не почнуть поважати себе. Крім цього, на горизонті вже постає інша важлива проблема.
Суди загальної юрисдикції, які наділені повноваженнями щодо розгляду виборчих спорів, охоплені плутаниною у питаннях юрисдикції предметної та територіальної (судового округу, де має відбуватися процес).
Якщо ці надзвичайно важливі юридичні питання не будуть вирішені до президентських виборів, призначених на жовтень 2004 року, вони можуть створити перешкоди для мирної та конституційної передачі президентських повноважень.
Поки ще не пізно, судді повинні виконати своє конституційне завдання. Не спекулюючи на можливому сумному розвитку подій, маємо загальну надію, що хмари над політичним обрієм України розвіються і 2004 рік запам’ятається як рік, коли Україна зробила "крок вперед".
Автор: Суддя Футей є суддею Федерального Суду Претензій США у Вашінгтоні, Округ Колумбія, і, починаючи з 1991 року, є активним учасником різноманітних програм з розвитку Верховенства Права та Демократизації в Україні. Він був радником Робочої Групи з розробки проекту Конституції України, прийнятої 28 червня 1996 року.
Зноски:
1 Конституція України, розділ ХІІ, стаття 147.
2 Там же.
3 Стаття 150.
4 Див.: рішення у судовій справі Marbury v. Madison, 5 U.S. (1 Cranch) 137, 2 L. Ed. 60 (1803 р.), у якому було сформульовано доктрину судового перегляду.
5 Див.: Вісник Конституційного Суду України. – 1998. - № 1. – С. 34.
6 Див.: Вісник Конституційного Суду України. – 1997. - № 2. – С. 31.
7 Подібне рішення було прийнято Верховним Судом США у справі Baker v. Carr, 369 U.S. 186 (1962 р.).
8 Див.: Вісник Конституційного Суду України. – 1997. - № 2. – С. 5.
9 Закон "Про вибори Президента України" від 1994 року, стаття 2, частина 2 (виділення у тексті додане).
Ця проблема найбільш очевидно проглядає в тій увазі, яку привернули до себе останні рішення Конституційного суду України, а також у подіях, що нещодавно мали місце у Верховній Раді України.
Конституція України чітко визначає, що Конституційний суд є "єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні".[1] До повноважень суду належить "офіційне тлумачення Конституції України та законів України".[2] Суд уповноважений також заслуховувати і вирішувати питання, що стосуються відповідності законів, указів президента та інших правових актів Конституції України.
Рішення суду є остаточними; їх авторитетність закріплена у статті 150 Конституції: "З питань, передбачених цією статтею, [суд] ухвалює рішення, які є обов’язковими до виконання на території України, остаточними і не можуть бути оскаржені".[3]
З моменту початку діяльності суду 1 січня 1997 року його судді знаходилися у становищі, яке трапляється лише один раз за всю історію розвитку певної нації.
Вони наділені унікальною можливістю формувати розвиток права і правової системи, подібно до того, як голова верховного суду США Джон Маршалл визначив шлях розвитку правової системи Сполучених Штатів у рішенні Марбері проти Медісона, написаному двісті років тому.[4]
У перші роки свого існування Конституційний суд з гідністю виконував покладені на нього великі та складні завдання. Зокрема, у справі за позовом жителів міста Жовті Води [5] суд дав тлумачення трьом статтям Конституції, які у сукупності підтверджують право усіх громадян на звернення до судів для захисту своїх прав.
У справі за позовом пана Устименка суд встановив, що: 1) кожна особа має право на отримання інформації про себе, незалежно від того, чи така інформація знаходиться у володінні загальнодержавних та місцевих органів влади; 2) деякі положення закону України "Про інформацію" слід розуміти як такі, що забороняють збирання, утримання та/або поширення будь-якої інформації про особу без її згоди.[6]
Нарешті, у 1998 році під час розгляду справи щодо відповідності закону України "Про вибори народних депутатів України" Конституції суд відмовився розглядати положення зазначеного закону, яким встановлювався чотиривідсотковий бар’єр на представництво політичних партій у парламенті, оскільки такий розгляд вимагав би вирішення "політичного питання".[7]
Проте найбільше значення для розгляду нинішньої проблеми має рішення Конституційного суду у справі щодо суміщення мандату народного депутата України з іншою державною посадою. У 1997 році суд встановив, що народні депутати, обрані після 8 червня 1995 року, не можуть одночасно займати іншу державну посаду.[8]
Суд пояснив, що Конституційний договір, у якому вперше було закріплено заборону щодо суміщення депутатського мандату, набрав чинності 8 червня 1995 року, і отже, його положення були обов’язковими для народних депутатів, обраних після зазначеної дати.
Водночас, суд зробив виняток для народних депутатів, обраних між 27 березня 1994 року і 8 червня 1995 року.
Суд пояснив, що ці народні депутати мають право суміщати дві державні посади, оскільки таке суміщення не було заборонене на час їх обрання до Верховної Ради.
З огляду на принципи, визначені Розділом ХІІ Конституції, а також на рішення суду у справі щодо суміщення мандату народного депутата, останнє рішення, яке дозволяє президенту Кучмі балотуватися на третій президентський строк, є необґрунтованим.
Конституція зазначає, що рішення Конституційного суду є обов’язковими. Рішення суду стосовно заборони подвійних мандатів не було скасоване, а отже, залишається чинним і має виконуватися.
Хоча останнє рішення суду і містить посилання на рішення у справі щодо суміщення депутатських мандатів, резолютивна частина останнього рішення була обмежена утвердженням принципу відсутності зворотної дії законів у часі.
Водночас, має місце логічна непослідовність між рішенням у справі щодо суміщення депутатського мандата і рішенням у справі щодо "третього строку".
У рішенні щодо подвійних мандатів аналізуючи питання про те, яка саме конституційна норма має застосовуватися до спорів стосовно народних депутатів, суд керувався конституційною нормою, чинною на момент обрання відповідних депутатів.
Якщо застосувати це рішення та його мотивування до справи щодо "третього строку", дійдемо висновку, що слід керуватися конституційною нормою, чинною на момент обрання Леоніда Кучми президентом України.
І Конституція України, прийнята у 1996 році, і усе попереднє законодавство, у якому ішлося про обмеження кількості термінів президентських повноважень, послідовно обмежували цю кількість двома термінами.
До таких законодавчих актів належать Конституція Української РСР 1978 року; Закон "Про Президента" від 1991 року; Закон "Про вибори Президента" від 1994 року; Конституційний Договір 1995 року, який був укладений між парламентом і президентом Кучмою і підписаний президентом Кучмою.
Наприклад, частина 2 статті 2 закону "Про вибори Президента" від 1994 року, за яким Леонід Кучма вперше обирався на посаду президента, передбачала: "Президентом України може бути обраний громадянин України, не молодший 35 років на день виборів, який має право голосу, проживає на території України не менше десяти (в тому числі п'яти останніх) років і володіє державною мовою. Одна і та ж особа не може бути обрана Президентом України більш як на два строки".[9]
Відповідне законодавство, а також конституційна норма, чинна як на момент обрання резидента Кучми, так і на момент його переобрання на цю посаду у 1999 році, обмежували кількість термінів президентських повноважень двома термінами.
Суд не зміг би уникнути цього висновку, якби він чітко дотримувався логіки своїх попередніх рішень. З тих чи інших причин, цього не відбулося.
На даний момент будь-які намагання знайти послідовність у цих двох рішеннях є даремними. Суд відмовився однаковим чином використовувати конституційну норму та застосував інші стандарти до народних депутатів у 1997 році, аніж він нині застосовує до президента Кучми.
Метою будь-якої судової системи, як у романо-германській (континентальній) системі права, так і в англосаксонській системі загального права, є забезпечення стабільності через послідовне застосування правових норм і дотримання Конституції.
Своїм останнім рішенням суд довів, що він не був здатний досягти цієї мети. Примхливе і суперечливе застосування судових рішень має далекосяжні наслідки. Це породжує невпевненість і заплутаність не лише у правових колах, але і серед громадян України, а також у міжнародній спільноті.
Це руйнує ауру довіри, яка огортає незалежну судову владу, і викликає скептичне ставлення до кожного судового рішення. Кожен, хто має якесь відношення до України, або розглядає можливість відносин з Україною, позбавляється впевненості, що притаманна рівномірному застосуванню правосуддя у відповідності з конституційними гарантіями та обмеженнями.
Згідно з теорією поділу влади (стаття 6 Конституції), будь-яке відхилення від конституційних стандартів з боку судової гілки влади в ідеалі мало б збалансовуватися ефективними діями законодавчої гілки влади.
Останні події викликають сумніви щодо здатності українського парламенту виконувати таку роль. Складається враження, що політичні реформи відволікли увагу парламенту від вже давно необхідного завершення правової реформи.
Парламент повинен згадати про свої обіцянки прийняти Цивільно-процесуальний кодекс, Кримінально-процесуальний кодекс та інші процесуальні кодекси, а також усунути розбіжності між Господарським кодексом та Цивільним кодексом, які набули чинності 1 січня 2004 року.
Необхідно також нарешті імплементувати право на суд присяжних, гарантоване Конституцією та законом "Про правосуддя". Крім цього, настав час виконавчій владі вирішити проблему з невиконанням судових рішень. Реформи повинні розпочатися всередині самого парламенту, де низка депутатів ще й досі нехтують рішенням Конституційного суду від 1997 року і продовжують суміщати депутатські мандати з іншими державними посадами.
Рік, що розпочався, має вирішити, чи рухатиметься Україна вперед як демократична держава, що функціонує на засадах громадянського суспільства і захищає права людини згідно з принципами верховенства права, чи зробить "крок назад", як нещодавно було помічено Венеціанською Комісією.
Аби уникнути останнього варіанту, судова влада має зберегти свою незалежність і докласти усіх зусиль для просування вперед. Простіше кажучи, у суспільстві не буде поваги до суддів, поки судді самі не почнуть поважати себе. Крім цього, на горизонті вже постає інша важлива проблема.
Суди загальної юрисдикції, які наділені повноваженнями щодо розгляду виборчих спорів, охоплені плутаниною у питаннях юрисдикції предметної та територіальної (судового округу, де має відбуватися процес).
Якщо ці надзвичайно важливі юридичні питання не будуть вирішені до президентських виборів, призначених на жовтень 2004 року, вони можуть створити перешкоди для мирної та конституційної передачі президентських повноважень.
Поки ще не пізно, судді повинні виконати своє конституційне завдання. Не спекулюючи на можливому сумному розвитку подій, маємо загальну надію, що хмари над політичним обрієм України розвіються і 2004 рік запам’ятається як рік, коли Україна зробила "крок вперед".
Автор: Суддя Футей є суддею Федерального Суду Претензій США у Вашінгтоні, Округ Колумбія, і, починаючи з 1991 року, є активним учасником різноманітних програм з розвитку Верховенства Права та Демократизації в Україні. Він був радником Робочої Групи з розробки проекту Конституції України, прийнятої 28 червня 1996 року.
Зноски:
1 Конституція України, розділ ХІІ, стаття 147.
2 Там же.
3 Стаття 150.
4 Див.: рішення у судовій справі Marbury v. Madison, 5 U.S. (1 Cranch) 137, 2 L. Ed. 60 (1803 р.), у якому було сформульовано доктрину судового перегляду.
5 Див.: Вісник Конституційного Суду України. – 1998. - № 1. – С. 34.
6 Див.: Вісник Конституційного Суду України. – 1997. - № 2. – С. 31.
7 Подібне рішення було прийнято Верховним Судом США у справі Baker v. Carr, 369 U.S. 186 (1962 р.).
8 Див.: Вісник Конституційного Суду України. – 1997. - № 2. – С. 5.
9 Закон "Про вибори Президента України" від 1994 року, стаття 2, частина 2 (виділення у тексті додане).
