Як "багаторічний український досвід" заважає реформувати Конституцію по-європейськи
Середа, 28 січня 2004, 13:20
Сделать хотел утюг –
Слон получился вдруг.
Крылья, как у пчелы,
Вместо ушей – цветы.
А.Пугачова,
"Волшебник-недоучка"
Кажуть, що найважчою свободою є свобода вибору. Що стосується парламентської більшості, то її позбавлено дискомфортного стану вагання. Оскільки на попередній сесії "зі скрипом" вдалося проголосувати лише один законопроект про зміни до Конституції – № 4105 – саме його (і тільки його) можна винести на розгляд сесії наступної. Інакше доведеться починати все спочатку – по другому колу.
Щоправда, наразі всі пристрасті довкола конституційних змін зводяться до першого абзацу статті 103 Конституції – про спосіб обрання президента. Більше того, поточні суперечки точаться, в основному, довкола законності процедурних моментів голосування за законопроект 24 грудня минулого року. Як і слід було чекати, точки зору протилежних сторін різняться діаметрально.
І хоч легітимність голосування за №4105 у першому читанні викликає чимало запитань не лише в опозиції, а й у Ради Європи, більшості відступати нікуди. Правда, якщо для Литвина зупинка процесу рівнозначна відкладенню політреформи на десятирічку, то опозиція пояснює поспіх підготовкою третього строку Кучми.
А тому з третього лютого більшість піде в "последний и решительный бой".
Вже й "благословіння" від гаранта Конституції, який заявив про легітимність попереднього голосування руками, отримано.
Більше того, як можна було довідатися нещодавно зі слів координатора парламентської більшості Гавриша, парламентська більшість діє "в конституційному руслі, спираючись на рекомендації ПАРЄ і Венеціанської комісії як щодо самої демократії, так і принципів влади, що сконструйовані в законопроекті №4105, побудовані на європейських традиціях і багаторічному українському досвіді становлення держави".
Оце-то якраз й зацікавило найбільше. Бо, як відомо, Венеціанська комісія (її повна назва – Європейська комісія за демократію через право), яка є органом тієї ж таки Ради Європи і найавторитетнішою експертною установою саме в галузі конституційного права, у грудні минулого року оприлюднила Висновок щодо трьох проектів законів про внесення змін до Конституції України.
Це було ще до голосування за законопроект № 4105 у першому читанні. Тобто слова пана Гавриша можна зрозуміти так, що рекомендації Венеціанської комісії при підготовці законопроекту до першого читання були враховані парламентською Конституційною комісією.
Для того ж, щоб переконатися в протилежному, достатньо всього лише порівняти початкову редакцію законопроекту Медведчука-Симоненка №4105 і цей же законопроект, опрацьований спеціальною Конституційною комісією ВР (до складу якої входять, між іншим, як представники більшості, так і опозиції). Саме той, який було проголосовано 24 грудня більшістю.
Як відомо, Венеціанська комісія "настійливо рекомендувала" вилучити положення, згідно з яким рішенням вищого керівного органу партії чи виборчого блоку депутат, обраний від цієї партії чи блоку, може бути позбавлений мандата у разі не входження або виходу з депутатської фракції відповідної партії чи блоку.
Попри нагадування Венеціанської комісії, що "члени парламенту представляють народ, а не партії", а "запропонована процедура також надасть партіям повноваження анулювати виборчі результати", відповідні тези залишилися незайманими. І закрадається сумнів, що тільки через непоступливість "більшовиків" – за цементування таким чином фракцій виступали, у першу чергу, якраз комуністи і "Наша Україна".
Серйозну критику європейських експертів викликало також не скасоване делегування прокуратурі функцій здійснення загального нагляду за дотриманням законності.
Зауважимо, що навіть чинна Конституція трактувала ці успадковані від радянської прокуратури (а тою, у свою чергу, від прокуратури Російської імперії) повноваження як перехідні, тобто тимчасові на шляху до європейських стандартів. Тому те, що Венеціанська комісія розцінила "розширення повноважень прокурора… як крок назад, а не у напрямку слідування історичним традиціям прокуратури у правовій державі", не є дивним.
Дивуватися слід, скоріше, тому, що так нахабно ігноруються взяті на себе зобов'язання перед Радою Європи. Хоча… чого ж дивуватися.
Крім того, Венеціанська комісія "наполегливо рекомендувала" вилучити з конституційного закону новелу про обрання суддів Верховною Радою на десять років замість довічного, як це є зараз. "Венеціанці" нагадали, що європейській практиці притаманне призначення суддів аж до досягнення ними пенсійного віку, а "призначення на обмежений термін як загальне правило може розглядатися як загроза незалежності та неупередженості суддів".
Крім того, покладені на парламент завдання щодо обрання та переобрання суддів, на думку комісії, "не дають гарантій щодо політично неупереджених виборів". А підсумовуючи вищезазначені зауваження, Комісія робить висновок, що запропоновані зміни суперечать – ні багато ні мало – "принципам вільного та демократичного правління та Європейській конвенції з прав людини".
Як ви уже здогадалися, "конституціоналісти" з Верховної Ради чхати хотіли на Європейську конвенцію з прав людини разом із принципами вільного та демократичного правління та рекомендаціями європейських "розумників". З іншого боку, треба віддати належне: обурених заяв про "втручання у внутрішні справи", як і ноти протесту з боку українського МЗС, не було.
Не було навіть попри те, що чужинці замахнулися на святе – на Конституційний суд. Не влаштовує їх, бач, пропозиція про вилучення права на призначення однієї третини від складу конституційних суддів з'їздом суддів України (згідно зі змінами, це право залишається лише у Верховної Ради та президента – по половині суддів КС). На думку експертів з Венеціанської комісії, така новація "спричиняє ризик можливої політизації цього важливого судового органу".
Наївні європейці… У нас, після вікопомного рішення КС щодо можливості Кучми балотуватися на третій строк, говорити про "можливу політизацію" Конституційного Суду якось навіть незручно.
Треба підкреслити, що це далеко не всі зауваження Венеціанської комісії. Було наведено лише найпринциповіші з них. Хочеться ще раз звернути увагу, що щодо виборів суддів та імперативного мандата "Комісія наполегливо рекомендує" вилучити запропоновані зміни з проекту. Ніхто, мабуть, не заперечуватиме, що для дипломатичної мови таке формулювання є достатньо різким, і тому його слід розуміти як "Комісія вимагає".
Крім того, запропоновані зміни щодо розширення ролі Генерального прокурора України та щодо обрання суддів КС, на думку "венеціанців", вимагають проведення референдуму для їх ухвалення.
А є ж іще чимало інших застережень. Так, наприклад, Венеціанська комісія висловлює серйозні сумніви щодо того, чи сприятиме "формалізована процедура формування парламентської більшості зміцненню політичної стабільності", маючи на увазі фактичний примус, згідно зі змінами до Конституції, парламентських фракцій до утворення коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України.
Так само чіткого обґрунтування, на думку європейських експертів, потребує положення про обрання як президента, так і прем'єр-міністра парламентом. (Держсекретар США з питань Європи і Євразії Елізабет Джоунс кілька днів тому висловилася з цього ж приводу відвертіше – "створює якусь модель, що невідома Європі").
Далі, "стурбованість з приводу необхідної єдності Кабінету міністрів" викликає у Венеціанської комісії інша процедура призначення міністра оборони та міністра закордонних справ – вони призначаються за поданням президента, тоді як усі інші члени Кабінету міністрів пропонуються прем'єр-міністром.
Крім того, Комісія зауважує, що право ініціювати процедуру висловлення недовіри Кабміну, яке надається президенту відповідно до запропонованих конституційних змін, "здається, не узгоджується з метою послаблення повноважень президента та зміцнення парламентських рис правління в Україні".
Понад те, Комісія зауважує, що обраний непрямим голосуванням у Верховній Раді президент "зберігає той самий ступінь незалежності" в порівнянні з обраним всенародно, а також "зберігає за собою певні повноваження, які, здається, не відповідають посаді, яку традиційно обіймає президент, обраний непрямим голосуванням при парламентській системі правління".
Отут би саме й час "поставити на місце" експертів Венеціанської комісії. Звинуватити якщо не у втручанні у внутрішні справи, як це було у випадку з Северінсен та Вольвенд, то принаймні в упередженості. Та ба – он і Володимир Литвин дотримується аналогічної думки, заявляючи, що "в концентрованому вигляді повноваження президента збільшуються". Оце так.
Але ж ішлося про перетворення президентсько-парламентської республіки на парламентсько-президентську, чи не так? Це ж було завданням "у концентрованому вигляді"? То як же, у такому випадку, можуть збільшуватися повноваження президента країни? Втім, це питання, мабуть, слід адресувати юристам – як з Верховної Ради, так і з адміністрації президента.
Всім іншим, необтяженим надмірною юридичною грамотністю, але здатним тверезо мислити – як у Верховній Раді, так і в суспільстві – слід поставити собі запитання: чи та це реформа, яку планувалося здійснити? А якщо ні, якщо вона суперечить декларованим намірам, то чи потрібна вона взагалі? Принаймні, у нинішньому вигляді.
Питання способу обрання президента, зважаючи на президентські ставки обох сторін протистояння, без сумніву, має для них вирішальне значення. І все ж таки, відстоюючи кожен свою позицію, супротивники керуються при цьому тактичними міркуваннями – яка модель дає більше шансів для власної (чи своїх партнерів) перемоги. Але не менш важливими є й інші питання, якими навряд чи дозволено жертвувати заради 103 статті про обрання президента. Такі, наприклад, як збалансованість державної влади, незалежність судів etc. Або, кажучи мовою Венеціанської комісії, те, що не є "предметом короткострокових політичних розрахунків".
P.S. Як повідомив голова парламентського комітету з питань свободи слова Микола Томенко, з приводу Конституційної реформи з листом до нього звернувся голова Верховного суду України В.Маляренко.
Останній, зокрема, зазначає, що "у разі прийняття запропонованого Закону в Україні, зокрема, буде утворено трирівневий статус суддів: приблизно 60% обраних безстроково, 30% – на 5 років, 10% – на 10 років. Це стане причиною нездорової атмосфери в судах. Більш складні або резонансні справи розглядатимуть судді, обрані безстроково, як найбільш захищені від будь-якого впливу на них, а інші справи – судді, призначені або обрані відповідно на 5 чи 10 років.. Це призведе, – на думку Маляренка, – до дезорганізації роботи судів... і вкрай негативно позначиться на стані правосуддя в державі, що поставить під загрозу захист прав і свобод громадян".
Читайте також:
Своя "Венеція" на Банковій
Слон получился вдруг.
Крылья, как у пчелы,
Вместо ушей – цветы.
А.Пугачова,
"Волшебник-недоучка"
Кажуть, що найважчою свободою є свобода вибору. Що стосується парламентської більшості, то її позбавлено дискомфортного стану вагання. Оскільки на попередній сесії "зі скрипом" вдалося проголосувати лише один законопроект про зміни до Конституції – № 4105 – саме його (і тільки його) можна винести на розгляд сесії наступної. Інакше доведеться починати все спочатку – по другому колу.
Щоправда, наразі всі пристрасті довкола конституційних змін зводяться до першого абзацу статті 103 Конституції – про спосіб обрання президента. Більше того, поточні суперечки точаться, в основному, довкола законності процедурних моментів голосування за законопроект 24 грудня минулого року. Як і слід було чекати, точки зору протилежних сторін різняться діаметрально.
І хоч легітимність голосування за №4105 у першому читанні викликає чимало запитань не лише в опозиції, а й у Ради Європи, більшості відступати нікуди. Правда, якщо для Литвина зупинка процесу рівнозначна відкладенню політреформи на десятирічку, то опозиція пояснює поспіх підготовкою третього строку Кучми.
А тому з третього лютого більшість піде в "последний и решительный бой".
Вже й "благословіння" від гаранта Конституції, який заявив про легітимність попереднього голосування руками, отримано.
Більше того, як можна було довідатися нещодавно зі слів координатора парламентської більшості Гавриша, парламентська більшість діє "в конституційному руслі, спираючись на рекомендації ПАРЄ і Венеціанської комісії як щодо самої демократії, так і принципів влади, що сконструйовані в законопроекті №4105, побудовані на європейських традиціях і багаторічному українському досвіді становлення держави".
Оце-то якраз й зацікавило найбільше. Бо, як відомо, Венеціанська комісія (її повна назва – Європейська комісія за демократію через право), яка є органом тієї ж таки Ради Європи і найавторитетнішою експертною установою саме в галузі конституційного права, у грудні минулого року оприлюднила Висновок щодо трьох проектів законів про внесення змін до Конституції України.
Це було ще до голосування за законопроект № 4105 у першому читанні. Тобто слова пана Гавриша можна зрозуміти так, що рекомендації Венеціанської комісії при підготовці законопроекту до першого читання були враховані парламентською Конституційною комісією.
Для того ж, щоб переконатися в протилежному, достатньо всього лише порівняти початкову редакцію законопроекту Медведчука-Симоненка №4105 і цей же законопроект, опрацьований спеціальною Конституційною комісією ВР (до складу якої входять, між іншим, як представники більшості, так і опозиції). Саме той, який було проголосовано 24 грудня більшістю.
Як відомо, Венеціанська комісія "настійливо рекомендувала" вилучити положення, згідно з яким рішенням вищого керівного органу партії чи виборчого блоку депутат, обраний від цієї партії чи блоку, може бути позбавлений мандата у разі не входження або виходу з депутатської фракції відповідної партії чи блоку.
Попри нагадування Венеціанської комісії, що "члени парламенту представляють народ, а не партії", а "запропонована процедура також надасть партіям повноваження анулювати виборчі результати", відповідні тези залишилися незайманими. І закрадається сумнів, що тільки через непоступливість "більшовиків" – за цементування таким чином фракцій виступали, у першу чергу, якраз комуністи і "Наша Україна".
Серйозну критику європейських експертів викликало також не скасоване делегування прокуратурі функцій здійснення загального нагляду за дотриманням законності.
Зауважимо, що навіть чинна Конституція трактувала ці успадковані від радянської прокуратури (а тою, у свою чергу, від прокуратури Російської імперії) повноваження як перехідні, тобто тимчасові на шляху до європейських стандартів. Тому те, що Венеціанська комісія розцінила "розширення повноважень прокурора… як крок назад, а не у напрямку слідування історичним традиціям прокуратури у правовій державі", не є дивним.
Дивуватися слід, скоріше, тому, що так нахабно ігноруються взяті на себе зобов'язання перед Радою Європи. Хоча… чого ж дивуватися.
Крім того, Венеціанська комісія "наполегливо рекомендувала" вилучити з конституційного закону новелу про обрання суддів Верховною Радою на десять років замість довічного, як це є зараз. "Венеціанці" нагадали, що європейській практиці притаманне призначення суддів аж до досягнення ними пенсійного віку, а "призначення на обмежений термін як загальне правило може розглядатися як загроза незалежності та неупередженості суддів".
Крім того, покладені на парламент завдання щодо обрання та переобрання суддів, на думку комісії, "не дають гарантій щодо політично неупереджених виборів". А підсумовуючи вищезазначені зауваження, Комісія робить висновок, що запропоновані зміни суперечать – ні багато ні мало – "принципам вільного та демократичного правління та Європейській конвенції з прав людини".
Як ви уже здогадалися, "конституціоналісти" з Верховної Ради чхати хотіли на Європейську конвенцію з прав людини разом із принципами вільного та демократичного правління та рекомендаціями європейських "розумників". З іншого боку, треба віддати належне: обурених заяв про "втручання у внутрішні справи", як і ноти протесту з боку українського МЗС, не було.
Не було навіть попри те, що чужинці замахнулися на святе – на Конституційний суд. Не влаштовує їх, бач, пропозиція про вилучення права на призначення однієї третини від складу конституційних суддів з'їздом суддів України (згідно зі змінами, це право залишається лише у Верховної Ради та президента – по половині суддів КС). На думку експертів з Венеціанської комісії, така новація "спричиняє ризик можливої політизації цього важливого судового органу".
Наївні європейці… У нас, після вікопомного рішення КС щодо можливості Кучми балотуватися на третій строк, говорити про "можливу політизацію" Конституційного Суду якось навіть незручно.
Треба підкреслити, що це далеко не всі зауваження Венеціанської комісії. Було наведено лише найпринциповіші з них. Хочеться ще раз звернути увагу, що щодо виборів суддів та імперативного мандата "Комісія наполегливо рекомендує" вилучити запропоновані зміни з проекту. Ніхто, мабуть, не заперечуватиме, що для дипломатичної мови таке формулювання є достатньо різким, і тому його слід розуміти як "Комісія вимагає".
Крім того, запропоновані зміни щодо розширення ролі Генерального прокурора України та щодо обрання суддів КС, на думку "венеціанців", вимагають проведення референдуму для їх ухвалення.
А є ж іще чимало інших застережень. Так, наприклад, Венеціанська комісія висловлює серйозні сумніви щодо того, чи сприятиме "формалізована процедура формування парламентської більшості зміцненню політичної стабільності", маючи на увазі фактичний примус, згідно зі змінами до Конституції, парламентських фракцій до утворення коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України.
Так само чіткого обґрунтування, на думку європейських експертів, потребує положення про обрання як президента, так і прем'єр-міністра парламентом. (Держсекретар США з питань Європи і Євразії Елізабет Джоунс кілька днів тому висловилася з цього ж приводу відвертіше – "створює якусь модель, що невідома Європі").
Далі, "стурбованість з приводу необхідної єдності Кабінету міністрів" викликає у Венеціанської комісії інша процедура призначення міністра оборони та міністра закордонних справ – вони призначаються за поданням президента, тоді як усі інші члени Кабінету міністрів пропонуються прем'єр-міністром.
Крім того, Комісія зауважує, що право ініціювати процедуру висловлення недовіри Кабміну, яке надається президенту відповідно до запропонованих конституційних змін, "здається, не узгоджується з метою послаблення повноважень президента та зміцнення парламентських рис правління в Україні".
Понад те, Комісія зауважує, що обраний непрямим голосуванням у Верховній Раді президент "зберігає той самий ступінь незалежності" в порівнянні з обраним всенародно, а також "зберігає за собою певні повноваження, які, здається, не відповідають посаді, яку традиційно обіймає президент, обраний непрямим голосуванням при парламентській системі правління".
Отут би саме й час "поставити на місце" експертів Венеціанської комісії. Звинуватити якщо не у втручанні у внутрішні справи, як це було у випадку з Северінсен та Вольвенд, то принаймні в упередженості. Та ба – он і Володимир Литвин дотримується аналогічної думки, заявляючи, що "в концентрованому вигляді повноваження президента збільшуються". Оце так.
Але ж ішлося про перетворення президентсько-парламентської республіки на парламентсько-президентську, чи не так? Це ж було завданням "у концентрованому вигляді"? То як же, у такому випадку, можуть збільшуватися повноваження президента країни? Втім, це питання, мабуть, слід адресувати юристам – як з Верховної Ради, так і з адміністрації президента.
Всім іншим, необтяженим надмірною юридичною грамотністю, але здатним тверезо мислити – як у Верховній Раді, так і в суспільстві – слід поставити собі запитання: чи та це реформа, яку планувалося здійснити? А якщо ні, якщо вона суперечить декларованим намірам, то чи потрібна вона взагалі? Принаймні, у нинішньому вигляді.
Питання способу обрання президента, зважаючи на президентські ставки обох сторін протистояння, без сумніву, має для них вирішальне значення. І все ж таки, відстоюючи кожен свою позицію, супротивники керуються при цьому тактичними міркуваннями – яка модель дає більше шансів для власної (чи своїх партнерів) перемоги. Але не менш важливими є й інші питання, якими навряд чи дозволено жертвувати заради 103 статті про обрання президента. Такі, наприклад, як збалансованість державної влади, незалежність судів etc. Або, кажучи мовою Венеціанської комісії, те, що не є "предметом короткострокових політичних розрахунків".
P.S. Як повідомив голова парламентського комітету з питань свободи слова Микола Томенко, з приводу Конституційної реформи з листом до нього звернувся голова Верховного суду України В.Маляренко.
Останній, зокрема, зазначає, що "у разі прийняття запропонованого Закону в Україні, зокрема, буде утворено трирівневий статус суддів: приблизно 60% обраних безстроково, 30% – на 5 років, 10% – на 10 років. Це стане причиною нездорової атмосфери в судах. Більш складні або резонансні справи розглядатимуть судді, обрані безстроково, як найбільш захищені від будь-якого впливу на них, а інші справи – судді, призначені або обрані відповідно на 5 чи 10 років.. Це призведе, – на думку Маляренка, – до дезорганізації роботи судів... і вкрай негативно позначиться на стані правосуддя в державі, що поставить під загрозу захист прав і свобод громадян".
Читайте також:
Своя "Венеція" на Банковій
