Ціна найнижчої ціни
У сфері державних закупівель існує дуже проста і дуже небезпечна ілюзія: якщо держава купує найдешевше, значить, держава економить.
На цій темі люблять періодично хайпувати деякі представники медіа, змішуючи грішне із праведним: в пошуку сенсації вони вдаються до порівнянь доволі різних за характеристиками виробів і заявляють, що хтось десь намагався проштовхнути в тендер дорожчу пропозицію.
Начебто економія має виключний сенс, начебто є максимально логічним такий ланцюжок думок: на тендері є кілька постачальників виробу, один із них пропонує найнижчу ціну, держава повинна обрати саме його, профіт.
Але, як у тому старому анекдоті, "є нюанс": фронт не отримує найнижчу ціну. Фронт отримує конкретний виріб, у конкретній кількості, у конкретний строк, у повній комплектності і документації, в належній якості. Або НЕ отримує. Бо найдешевший постачальник цілком може зірвати строки, провалити комплектацію, контроль, відвантажити виріб із дефектами.
І тоді держава не економить – вона просто платить пізніше. І інколи ціна ця вимірюється не тільки гривнями, але й боєздатністю підрозділів, і що гірше – життям і здоров'ям військових.
Дискусія про нецінові критерії в оборонних закупівлях – це те, за що нас, Громадську антикорупційну раду при МОУ, ненавидять як деякі чиновники Міноборони та Генштабу, так і деякі виробники мілтеку. Бо ми показуємо багато складних формул, називаємо якісь великі числа, демонструємо нескінченні таблиці та діаграми із аналітичними даними. Не інакше, як хочемо всім ускладнити життя.
Хоча насправді все це не дуже складно, навіть навпаки, йдеться про доволі просту річ: держава має оцінювати не лише ціну контракту, а повну очікувану вартість рішення.
Поясню, в чому різниця.
Ціна контракту – це те, що написано в договорі.
Повна очікувана вартість – це ціна договору плюс очікувана вартість ризиків: затримок, недопоставок, браку, неповної комплектності, проблем із документами, додаткового контролю, повторних закупівель, зриву планування забезпечення військ тощо. Перераховувати можна дуже довго.
Поясню на лампочках: уявімо собі дві лампочки, дуже схожі за форм-фактором – у них однаковий цоколь, однакова потужність і світять вони більш-менш однаково. Тільки одна зроблена якісно і коштує дорожче, а друга зібрана із деталей з Тему. Перша працює п'ять років, а друга півроку. В момент покупки перша перемагає за ціною, але за п'ять років таких лампочок треба купити десять штук .
Міжнародний досвід, який ми постійно аналізуємо, доводить, що у розвинених закупівельних системах давно існує розуміння – найкраща пропозиція має враховувати величезну кількість показників, іноді це десятки пунктів крім якості, строків та стабільності виробництва. І вже разом із цим набором треба дивитися на запропоновану ціну. І чесно питати, чому вона при усіх названих критеріях може бути нижчою за конкурентів?
Маленькими кроками (і не без допомоги ГАР МО, чим я особисто пишаюсь) українська оборонка теж просувається до прийняття цієї логіки. Міністерство оборони нарешті погодилося з необхідністю запровадження нецінових критеріїв. Зараз все ще триває їхня розробка. І наша із вами задача – проконтролювати, аби ця розробка не стала черговою формальністю і не переросла в ручне керування. Будь-які нараховані постачальникам бали за ціною, якістю, строками, досвідом та іншими показниками в жодному разі не повинні бути хоч скількись суб'єктивними, бо непрозора суб'єктивність завжди веде до корупції.
Громадська антикорупційна рада при Міністерстві оборони разом із Центром суспільного контролю вирішили підійти до цього питання як до математичної задачі.
Загальна логіка моделі проста: повна очікувана вартість закупівлі дорівнює договірній ціні плюс очікуваній вартості нецінових відхилень.
Таким чином, нам не потрібно суб'єктивно оцінювати постачальника – потрібно лише підставляти у формулу наявні дані про нього. Наприклад, такі: кількість виконаних раніше договорів. Обсяги виконаної роботи. Наявність недопоставок чи затримок. Відсоток браку. Відсоток гарантійних випадків чи пост-приймальних відмов. Досвід роботи із зазначеними в контракті обсягами.
Це звучить доволі просто, але випрацювати цю формулу і врахувати в ній всі можливі нюанси – не дуже й проста задача, принаймні, не простіша за аналіз різних виробів під час закупівлі.
Нецінові критерії дають змогу врахувати те, чого не видно в початковій ціні пропозиції. Наприклад, реальний строк поставки. Одна річ – виробник, у якого продукція вже виготовлена й лежить на складі. Зовсім інша – компанія, яка просить аванс на те, щоб тільки встановити виробничу лінію, налагодити обладнання, навчити працівників, а вже потім розпочати виробництво. Різниця між цими двома випадками може бути драматичною. Особливо під час війни, коли затримка постачання сама по собі створює додаткові ризики й витрати для держави.
Так само початкова ціна нічого не говорить про бойовий досвід і якість виробу від конкретних постачальників. Чи використовувався він на фронті? Чи довів свою ефективність у бою? Чи, навпаки, на нього надходили численні рекламації через низьку якість і суцільний брак – як у відомій історії з мінами Павлоградського хімічного заводу?
Для деяких категорій можна враховувати й рейтинги, сформовані за результатами реального використання: для умовної бутильованої води такого рейтингу може не бути, а для дронів – уже є.
Завдання нецінових критеріїв оцінити ці ризики й перевести їх у повну вартість закупівлі. Адже держава платить не лише за компоненти, виробництво та логістику. Вона також несе витрати через затримки, рекламації, ремонт, заміну неякісної продукції, а іноді – через необхідність повторної закупівлі. Тому порівнювати потрібно не ціну в комерційній пропозиції, а потенційну фінальну повну вартість кожної одиниці виробу для держави.
Запропонована нами математична модель враховує не один показник, а дивиться на спільну картину і прогнозний розподіл можливих відхилень від умов договору. Тобто вираховує, чи може щось із певною ймовірністю може піти не так, який масштаб цього "не так", і чи можуть ризики накладатися один на одного.
Аби модель працювала, закупівельна комісія також має виконати свою частину роботи. Ще до початку розрахунку вона має визначити, скільки коштує державі той чи інший тип відхилення для конкретної закупівлі. Наприклад, скільки коштує день затримки, або недопоставка частини партії, або неприйняття виробів недостатньої якості, або ситуація, коли затримка і дефектність виникають одночасно.
Це рішення залежить від конкретного оборонного контексту. Для одного виробу затримка на тиждень може бути неприємною, але не критичною. Для іншого катастрофічною. Для однієї закупівлі часткове виконання може бути прийнятним. Для іншої потрібна повна комплектна партія.
Комісія має визначити вартість таких ризиків наперед. Після цього модель вирахує оптимальний розподіл обсягів між постачальниками автоматично й однаково для всіх.
Саме в цьому полягає принципова різниця між системним підходом і ручним керуванням. Людина визначає правила, а модель адаптується під задачу і застосовує ці правила до конкретних даних. І це значно звужує простір для кулуарних маневрів.
У підготовленій нами моделі є демонстраційний приклад. За суто ціновою логікою, держава мала б замовити більшу частину в найдешевшого постачальника. Але після врахування очікуваних втрат від ризиків виявляється, що інший розподіл (із вищою договірною ціною) дає нижчу повну очікувану вартість. Держава платить більше за договором, але економить на кінцевому результаті.
Я ще раз підкреслю цю важливу думку. Зекономити означає отримати потрібний результат із найменшими повними втратами.
Чи може система критеріїв потенційно створювати нові ризики? Звісно. Постачальники можуть намагатися гратися з показниками. Наприклад, добре виконувати малі договори, щоб потім отримати великий. Або оптимізувати один критерій за рахунок іншого. Саме тому модель повинна враховувати масштаб закупівлі, спільну поведінку критеріїв, післяприймальні відмови, гарантійні випадки, пропуски в даних. І так, вона має оновлюватися після кожного виконаного договору.
Якщо в тендер заходить новий постачальник без історії, він не отримує ані автоматичну перевагу, ані автоматичну заборону на участь. Просто система в його випадку показує вищу невизначеність, що впливає на кінцеве рішення.
Це також вкрай важливо і для розвитку нашого ринку оборонки. Нецінові критерії не повинні консервувати старих постачальників. Навпаки, вони мають створювати чесні стимули: знижуйте ціну, але не за рахунок якості; масштабуйте виробництво, але не обіцяйте те, чого не можете виконати; виконуйте договори стабільно, і ваша історія працюватиме на вас.
Робота із неціновими критеріями для команди Громадської антикорупційної ради стала своєрідним і особливим викликом. Я нерідко наголошував в інтерв'ю, що наша спільна робота – не лише реагувати на корупційні скандали після того, як вони сталися (хоча це теж важливо). Але обмежуючись реагуванням, ми завжди будемо бігти за проблемою навздогін, що у випадку оборони країни дуже погана стратегія.
Тож наш пріоритет – заздалегідь будувати системи, у яких погані рішення складніше ухвалювати, а корупційні ризики легше виявляти. В таких системах ефективні постачальники отримують перевагу не через "відкати", а через заслужену репутацію.
Розумію, що деякі люди сприймають антикорупційну роботу, як голосні скандали про поганців, яких схопили на гарячому. Але насправді величезний відсоток цієї роботи стосується аналітики, даних, математичних моделей та інших рутинних і нудних, але необхідних, речей. Задача яких – налагодити систему так, аби вона менше породжувала порушень в собі самій. Тут я маю від імені команди ГАР МО насправді подякувати попередньому Міністру оборони за те, що він чи не вперше за історію Міністерства зміг зібрати команду, відкриту до пропозицій, ідей, обговорень і втілення складних проєктів саме такого напрямку.
Я розумію, що низьку ціну легко побачити, легко порівняти, легко покласти в таблицю і легко пояснити начальству, журналістам або правоохоронцям. Але ще я точно знаю, що війна дуже погано ставиться до простих і зручних відповідей. Складні та нецікаві журналістам формули, які враховують безпеку, якість, строки постачання, комплектність і надійність виробника насправді і складають найважливішу частину реальної вартості. Вартості, яка в результаті вимірюється кілометрами збереженої землі та тисячами збережених життів українців.
Юрій Гудименко