Змінити систему, а не прізвище: завдання для майбутнього Генпрокурора

Після гучного скандалу прокуратура знову опинилася в центрі суспільної уваги. Система переживає кризу довіри, а разом із нею – кризу розуміння того, якою взагалі має бути сучасна прокуратура і яке місце вона повинна посідати в системі кримінальної юстиції.

Саме тому сьогодні лунає безліч пропозицій. Говорять про відкритий конкурс на посаду Генерального прокурора, участь незалежних або міжнародних експертів, нові гарантії незалежності. Це важливі пропозиції. Але сама процедура призначення не вирішить проблем, які накопичувалися роками. І зміна одного прізвища на інше – теж.

Спочатку потрібно відповісти на ключове питання: що саме наступний Генеральний прокурор має змінити в системі кримінальної юстиції?

Проблемами інституційного устрою прокуратури я почав займатися ще у 2000-х роках, задовго до роботи на керівних посадах. Цій темі була присвячена моя наукова робота. Пізніше я отримав можливість побачити систему зсередини і безпосередньо брати участь у процесах її трансформації.

Досвід переконав мене у двох речах.

Перша – особистість Генерального прокурора має величезне значення. Від керівника залежать напрям руху прокуратури, кадрова політика, управлінська культура, готовність захищати незалежність прокурорів і здатність протистояти політичному чи неформальному впливу.

Друга – здорова система не може і не має настільки залежати від особистості керівника, щоб це впливало на процесуальні рішення.

Саме поєднання цих двох принципів, як на мене, і має визначати філософію змін у прокуратури.

Мандат не на управління, а на реформу

Прокуратура десятиліттями будувалася як вертикально організована система. Сильна вертикаль має очевидні переваги. Вона дозволяє швидко ухвалювати рішення, забезпечувати єдність практики, концентрувати відповідальність. Але коли рішення залежать від вершини цієї вертикалі, перевага легко перетворюється на системний ризик.

Разом зі зміною керівника тоді може змінюватися значно більше, ніж прізвище на дверях кабінету.

Тому наступний Генеральний прокурор повинен отримати чіткий реформаторський мандат. Парадокс полягає в тому, що сильний керівник сьогодні потрібен саме для того, щоб зробити посаду Генерального прокурора менш всесильною завтра.

І на нього ляже справді велика відповідальність, адже йому доведеться виводити систему з кризи довіри та водночас налагоджувати взаємодію між різними інституціями кримінальної юстиції, між якими накопичилися конфлікти.

Чому Генерального прокурора не можна позбавляти політичної ваги

Тут виникає важливе питання: чи справді призначення Генерального прокурора потрібно максимально віддалити від Президента і парламенту?

Я не впевнений. Принаймні зараз, коли рішення мають ухвалюватися швидко й ефективно.

Генеральний прокурор не є технічним адміністратором. Це не лише керівник однієї з ключових інституцій держави, а й посадова особа, від якої значною мірою залежить узгодженість функціонування всієї системи кримінальної юстиції. Особливо у період масштабних змін він повинен мати достатню політичну вагу, щоб проводити складні і часто непопулярні зміни.

Реформа потребуватиме законодавчих змін, бюджету, перебудови управління, цифровізації, нової кадрової політики і координації з іншими органами кримінальної юстиції. Жоден Генеральний прокурор не зробить цього сам.

Тому мандат на зміни фактично мають дати Президент і парламент.

Є два чесних варіанти.

Президент може самостійно обрати кандидата, внести його до Верховної Ради, отримати підтримку парламенту й політично відповідати за цей вибір.

Або відповідальність можна частково розділити з міжнародними партнерами, які протягом багатьох років підтримують реформу сектору правосуддя в Україні.

На нинішньому етапі другий варіант видається мені продуктивнішим.

Міжнародні партнери як третя сторона

Міжнародна участь не повинна означати передачу права призначення Генерального прокурора зовнішнім суб'єктам.

Конституційне рішення має залишатися за українськими інституціями.

Але до призначення можна провести консультації між Президентом і ключовими міжнародними партнерами. Президентська сторона може запропонувати своє коло кандидатів, партнери своє. Далі кандидати мають оцінюватися за однаковими критеріями: професійністю, доброчесністю, незалежністю від політичного та неформального впливу, управлінською спроможністю, здатністю проводити зміни та забезпечувати нормальну взаємодію з іншими органами кримінальної юстиції.

Міжнародні партнери можуть надати інформацію про ризики, висловити аргументовані застереження, запропонувати кандидатури, яких українська сторона не розглядає. Остаточне рішення однаково залишається за Президентом, а кандидатура потребує підтримки Верховної Ради.

Але така участь має ще один важливий ефект. Вона розподіляє відповідальність за наступний етап реформи. Міжнародні партнери роками вкладають у сектор правосуддя політичний капітал, експертизу та фінансові ресурси. Якщо вони беруть участь в оцінці майбутнього керівника до його призначення, логічно очікувати від них і підтримки погодженої програми реформ після призначення.

Таким чином виникає тристороння конструкція.

Президент і парламент дають політичний та законодавчий мандат. Генеральний прокурор бере на себе відповідальність за реалізацію змін і погоджується обмежити власну владу. Міжнародні партнери допомагають із незалежною оцінкою, експертизою, фінансуванням, цифровими рішеннями та моніторингом.

І жодна із цих сторін не отримує права впливати на перебіг конкретного кримінального провадження.

Чому конкурс можна запровадити пізніше

Це не означає, що від конкурсної процедури потрібно відмовитися взагалі. Тим більше ми взяли на себе це зобов'язання в рамках євроінтеграційного шляху. Водночас ми можемо повернутися до цього питання в рамках дискусії про постійну модель, а не як процедуру під нинішнє кадрове рішення.

Якщо починати створювати конкурс зараз, коли потенційне коло кандидатів уже більш-менш, зрозуміле, будь-яка процедура неминуче викликатиме питання, чи не написані правила під конкретних людей. До того ж якісний конкурс потребує часу: необхідно визначити склад комісії, критерії, порядок перевірки доброчесності, доступ до необхідної інформації, процедуру ухвалення рішень.

В умовах війни і потреби швидко розпочати зміни це може затягнути призначення на місяці. Крім того, досвід показує, що конкурсна процедура може легко перетворитись у політичний театр, обговорення особистостей, а не їх програм. Масові медійні дискредитаційні кампанії можуть ще до призначення підірвати авторитет нового Генерального прокурора.

Що потрібно зробити найближчим часом

Зрештою, реформа не може обмежуватися зміною процедури призначення керівника. Потрібен конкретний план інституційних змін із визначеними строками і результатами.

Перший етап має початися з негайного комплексного аудиту прокуратури для оцінки її кадрового та інституційного стану, виявлення найбільш проблемних практик і рішень.

Там, де є обґрунтовані питання до доброчесності чи професійної спроможності керівників, має бути належна перевірка і відповідні кадрові рішення. Паралельно потрібно посилити Генеральну інспекцію та створити постійний механізм перевірки доброчесності прокурорів. Її завданням повинна бути системна перевірка доброчесності та службової поведінки, реагування на обґрунтовані повідомлення про порушення, виявлення конфліктів інтересів і ризиків неналежного впливу. Якщо виявлені ознаки кримінального правопорушення, відповідні матеріали мають передаватися компетентному органу.

Але для цього Генеральна інспекція сама повинна бути захищена від ручного управління. Їй потрібні функціональна незалежність, захищений штат, належне фінансування, керівник із гарантованим строком повноважень і прозора процедура його добору. Свого часу ми розглядали ідею підпорядкування Генеральної інспекції Раді прокурорів. До цієї логіки варто повернутися, можливо, в іншій юридичній конструкції. Головне, щоб інспекція не залежала від особи, доброчесність підлеглих якої вона фактично має контролювати.

Другий блок – реальна автономія прокурорського самоврядування.

Ми багато говоримо про незалежність Генерального прокурора від політичної влади. Значно менше говоримо про інституційну незалежність прокурорської спільноти від самого Генерального прокурора. Але одна без іншої не працює. Якщо Генеральний прокурор незалежний від політиків, але водночас контролює кадрові призначення, кар'єру, дисципліну, структуру органів прокуратури та має широкі можливості впливати на конкретного прокурора, ми просто переносимо проблему концентрації влади з одного рівня на інший.

Тому Рада прокурорів не повинна залишатися другорядним елементом системи. Їй потрібні власний спроможний секретаріат, організаційна та бюджетна автономія і, головне, реальні повноваження.

Саме незалежні органи прокурорського врядування мають відігравати ключову роль у професійному доборі, оцінюванні, дисциплінарній відповідальності, захисті незалежності прокурорів і формуванні кадрової політики.

Генеральний прокурор при цьому залишається керівником системи. Він визначає стратегічні пріоритети, представляє прокуратуру, відповідає за результат і має достатню політичну та інституційну вагу для реалізації змін. Але він не повинен одноосібно контролювати професійну долю кожного прокурора.

Це принципово інша модель відповідальності.

Третій – процесуальна незалежність. Будь-яка вказівка, заміна прокурора або групи прокурорів, передача провадження, витребування матеріалів повинні мати законну підставу, бути письмовими і мотивованими. Натомість прокурор повинен мати реальний механізм оскарження незаконної вказівки або процесуального рішення. Потрібно відмовитися і від необмеженого доступу керівництва до матеріалів будь-якого досудового розслідування. Доступ має визначатися конкретними процесуальними повноваженнями та необхідністю у конкретному провадженні.

Прокуратуру неможливо змінити окремо від кримінальної юстиції

Є ще одна проблема, про яку не можна забувати. Навіть ідеально перебудована прокуратура не працюватиме ефективно, якщо інші елементи кримінальної юстиції продовжуватимуть функціонувати кожен за власною логікою.

Прокуратура щодня взаємодіє з органами досудового розслідування, судами, антикорупційними та іншими правоохоронними органами. За останні роки сама архітектура цієї системи суттєво змінилася. З'явилися нові інституції, нові компетенції, нові гарантії незалежності. Але вони не завжди складалися в єдиний механізм.

Саме тому необхідні зрозуміле розмежування компетенцій, механізми взаємодії і відповідальності та процедури вирішення інституційних конфліктів. Особливо це стосується взаємодії прокуратури з органами досудового розслідування, НАБУ і САП.

Система має гарантувати незалежність та об'єктивність кримінального переслідування незалежно від того, кого стосується конкретне провадження. Політичні чи корпоративні конфлікти між інституціями не повинні переноситися у кримінальний процес.

Зрештою Україні потрібно визначитися, яку систему кримінальної юстиції вона будує, яке місце в ній посідає прокуратура і яким має бути баланс між незалежністю, координацією та відповідальністю її складових.

І наступний Генеральний прокурор має бути достатньо сильним, щоб змінити прокуратуру, і достатньо відповідальним, щоб обмежити власну владу.