Двухпалатный парламент: от ретро к современности
В дискуссию относительно конституционных изменений привнесено призабытое ноу-хау середины 90-х - создание в Украине двухпалатного парламента.
Так, накануне очередного юбилея Основного закона президент Виктор Ющенко заявил, что "не выключает целесообразности возвратиться к теме формирования в Украине двухпалатного парламента". Мотивация - повышение ответственности и качества законодательства и усиление представительства регионов в парламенте.
Далее расшифровал идею заместитель главы секретариата президента Игорь Пукшин, который заявил, что "Украина созрела к тому факту, что нужно вводить двухпалатный парламент, нижняя палата парламента будет принимать законы, а верхняя - утверждать их и заниматься кадровыми вопросами".
По мнению одного из вождей президентского секретариата "...это является возможностью повысить законодательную деятельность, значительно преодолеть политическую коррупцию в парламенте, может равноценно представить регионы".
Соответственно представленная идея сразу нашла далеко не положительный отклик у тех же потенциальных коллег по демократической коалиции в пост избирательному будущему. Например Тимошенко фактически озвучила давние аргументы противников двухпалатности, в частности в унитарном государстве, указывая на угрозы федерализма, который для нынешней Украины, несмотря на наличие на его территории Автономной Республики Крым - путь в политическое никуда.
"Это свойственно федеративным государствам. Мы - унитарное государство, нам не нужен двухпалатный парламент", - заявила Тимошенко. Введение второй палаты парламента увеличит количество депутатов и, соответственно, расходы на их содержание из государственного бюджета, а это, по мнению лидера БЮТ, невыгодно гражданам.
Нынешний глава Верховной Рады Александр Мороз также традиционно отрицательно выразился о ново-озвученной идее: "Ющенко, а это же предлагал Кучма еще в 1996 году, и точно так же вынося на референдум соответствующий проект Конституции, (тогда) касалось и двухпалатного парламента и, свойственно, такое юридическое оформление диктатуры. Это Украине не нужно. И этот вариант ... не пройдет".
По мнению спикера, введение второй палаты приведет к блокированию работы Совета.
"Речь идет о том, что вторая палата парламента... будет формироваться президентом лично из руководителей областных администраций. Если мы хотим такой парламент, который будет ставить конкретную черточку под законами, принимая их или не принимая, я думаю мы далеко зайдем. И потому я категорически против этого", - подчеркнул лидер социалистов.
Немного ретро-истории двухпалатности в Украине
Ковыряясь в новейших исторических параллелях к конституционному периоду 1996 года можно припомнить разнообразные внедрения подобных идей.
Например команда президента Леонида Кучмы, который был сторонником двухпалатности, работала в нескольких направлениях. Тогда специалисты призабытой сегодня партии Межрегиональный блок реформ разрабатывали законопроекты о политических партиях и выборах депутатов Законодательного собрания Украины.
В соответствии с этим проектом, будущий парламент должен был быть двухпалатным и состоять из Сената и Палаты представителей. Выборы Сената должны были бы проводиться по 27 избирательным округам, от каждого из которых за мажоритарной системой будут избираться два депутата. Палата же представителей формируется с 200 депутат, избранных за партийными списками (УНИАТ, 27 апреля 1995 г.).
Идеи двухпалатности в партийном да и в депутатском корпусе традиционно имели намного больше оппонентов чем приверженцев.
Сегодня в комментариях лидера СПУ и отношении к двухпалатности нет ничего нового, ведь еще во время конституционных дискуссий образца 1995 года он категорически выступал против этой идеи, делая ударение, что "двухпалатный парламент - это и стимулирование сепаратистских настроений, которые сегодня есть в государстве, и фиксация того административного деления государства, которое может быть не всегда эффективным. Должен быть, во-первых, однопалатный парламент, потом - подотчетность Кабинета Министров Верховной Раде" (Би-Би-Си, 30 ноября 1995 г.).
Сам вопрос двухпалатности законотворческого органа в публичных политических дискуссиях и наработках возникал еще намного раньше начала первичных конституционных процессов образца 1995-1996 гг.
Например, возможности создания двухпалатного парламента анализировались еще в апреле 1992 года на одном из заседаний комиссии по разработке новой Конституции Украины, которая "пришла к выводу, что целесообразно назвать орган законодательной власти "Национальное собрание", отдать предпочтение двухпалатной структуре парламента, обе палаты которого избирались бы на одинаковый срок" ("Голос Украины", 25 апреля 1992 г.).
Отметим, что во время президентства Леонида Кравчука было создано семь вариантов конституционных проектов, один из которых был вынесен на всенародное обсуждение. Хотя это мало к чему привело.
В конце 1995 политического года объявлялось, что рабочая группа Конституционной комиссии завершила проект новой Конституции страны, который был передан на рассмотрение Конституционной комиссии.
Один из пунктов - создание двухпалатного парламента - Национальное собрание или Верховная Рада, которая состоит из Палаты депутатов и Сената. Главой государства является президент.
Соответствующие идеи поддержки не нашли, например большинство фракций тогдашней ВР поддерживали идею однопалатности в отличие от Кучмы.
Кстати, двухпалатность тогда своеобразно лоббировалась именно представителями местных управленческих и политических элит, например, мэры призывали и президента, и ВР закрепить в будущей Конституции институт местного самоуправления, требовали сделать будущий парламент двухпалатным - очевидно, надеясь, что одна из палат будет представлять там региональную элиту.
Подобную аргументацию тогда высказывали и представители тогдашних "региональных партий", которые бы предоставляли возможность обеспечить реализацию интересов регионов.
Например представители тогдашней Либеральной партии Щербаня указывали, что полномочия верхней палаты ВР должен выполнять Совет регионов, в который входят главы областных администраций и мэры наибольших городов.
Аргументации на манер "В унитарном государстве регионы должны иметь право на самостоятельную экономическую деятельность" ("Украина молодая", 7 мая 1996 г.), - носили в большей мере экономически мотивированный характер, с элементами действенного легального влияния на процесс формирования центральной политики относительно регионов.
Основная мотивация противников двухпалатного парламента и тогда и сегодня - это "шаг к федерализации Украины, следовательно, ее расколу..., это приводит к ослаблению законодательной ветви власти, делает невозможным эффективный контроль депутатов над чиновником..., ведет к параличу законодательной ветви власти..." (СИТ-30, 22 декабря 1995 г.).
28 мая 1996 года, когда началось рассмотрение проекта Конституции в первом чтении, Верховная Рада приняла решение об однопалатном парламенте...
Как известно дискуссии возобновились во время очередного политического кризиса 2000 года, когда было проведено довольно манипулятивный референдум по народной инициативе от 16 апреля.
Главная причина - противоречия между ветвями власти и их полномочия.
Разве сегодня это ничего не напоминает? Ход и подсчет "волеизъявления" - отдельная тема для разговора. Главное, чтобы подобные практики "админа" в дальнейшем не были реализованы. Ведь Украина декларирует поступь к демократии.
Референдум-2000, который, как выяснилось впоследствии по очередному решению КС, совсем не был таким, чтобы его результаты стали обязательным основанием для конституционных изменений. В любом случае, о необходимости формирования двухпалатного парламента в стране тогда выразилось приблизительно 82%.
При этом, довольно маловероятно, чтобы украинские граждане вообще воображали, что это такое и как будет работать подобное образование. Кстати, инициатором соответствующего вопроса общеукраинской инициативы был президент Кучма. Одна из причин - реорганизация парламента и создание внутри законотворческой ветви власти своеобразной системы удерживаний и противовесов.
Вместе с тем, Кучма разрешал себе тогда довольно эмоционально объяснять прежде всего пользу таких шагов для "маленьких украинцев": "...все люди должны четко знать, что сегодня 50% депутатов по партийным спискам, завтра будет 100% по партийным спискам. Кого они будут защищать, скажите, пожалуйста? Это депутаты из Крещатика - подавляющее большинство. И сегодня, вы посмотрите, кто сегодня представляет регионы в парламенте? Что представители этих регионов, если не по партийным спискам, а по мажоритарным? Центральный бизнес. По спискам также представители политбюро в основном той или иной партии. Поэтому верхняя палата необходима, чтобы люди были только от региона, не из Киева. Они будут работать не на постоянной основе. Когда кричат о реорганизации, так наоборот, верхняя палата никогда не разрешит это сделать, так как или от большой, или от маленькой области одинаковое количество депутатов" (УТ-1, УТН-"Панорама", 10 апреля 2000 г.).
Сегодня соответствующая логика также может высказываться приверженцами двухпалатности. Хотя при этом нет ни единых гарантий, что от условных мажоритарных округов места в очередных палатах не займут те же самые представители большого бизнеса, а не местные омбудсмены или известные общественные лидеры.
Полезно-бесполезно...
Вопрос изменения в деятельности законотворческой ветви власти является чрезвычайно дисскусионным, но в перечне определенных тезисов мы попробуем озвучить основные моменты и вызовы, как возникают в соответствующей ситуации.
Озвучивая идеи двухпалатности и анализируя соответствующую тему, нужно предоставить рациональные ответы на вопрос относительно того, что решает воплощения двухпалатности и для кого?
Какие основные риски будут возникать при реализации подобной идеи в сфере парализованного государственного управления, контроля за реализацией государственной политики на местах, безопасности?
Не является ли это очередным сценарием "внешних влияний", которые заинтересованы в "сортах Украины" и ее распаде и перманентном кризисе в "серой зоне Европы"?
Не создает ли это потенциальных возможностей для запуска новых коррупционных механизмов наравне местных элит на новые обороты.
Или наоборот, делает законотворческую деятельность более продуктивной и ответственной. Хотя соответствующую задачу можно решить и с помощью такого наивного сегодня пути как повышение качества работы однопалатного парламента.
Может ли предоставить двухпалатность толчок процессам своеобразной децентрализации и делегирование полномочий, повысить уровень коммуникации между центром и регионами и оказывать содействие осуществлению той же государственной политики?
Каким образом соответствующая ситуация может отразиться на эффективности деятельности органов местного самоуправления и решении проблем территориальной общины.
В общем, не является ли идея двухпалатности тактическим механизмом для создания возможного временного консенсуса региональных элит, который, впрочем, из-за успеваемости "эксперимента" может сформировать дополнительные стимулы для "включения" тех механизмов, которые принято называть "единением общественной нации".
Возможно, сегодня идея двухпалатности имеет одно из источников рождения в том, что так и не было проведено консенсусной административно-территориальной реформы, о которой так много говорили во время первых месяцев президентства Ющенко.
Одним из ключевых вопросов является проблема избрания членов палат и взаимоотношений между вероятными палатами. Интересным сюжетом также является и проблема распределения полномочий, сфер и зон ответственности.
Не может ли породить соответствующее надобразование очередную схему очередного кризиса в "государственных колесиках и винтиках"? В частности, если избирать к условной палате губернаторов, будет расти вопрос "княжения", регионализации, обновления элементов политической коррупции.
Если будет оставаться нынешняя схема назначения глав облгосадминистраций и их избрание в парламент путем "назначения", это будет довольно своеобразная форма демократии, а ВР станет еще менее дееспособной.
Все это, скорее риторические вопросы, ответы на которые зависят большей частью от озвучивания четких позиций очередных инициаторов идеи относительно реальных целей подобных шагов, формата их реализации.
Вообще ведущие аргументы в пользу двухпалатности - представительство регионов, содействие со стороны центра в решении региональных проблем.
Тем не менее, идея двухпалатности коренным образом не решает вопросов децентрализации полномочий и в соответствии от функций "очередной палаты" может сделать процесс "решения и защиты еще более громоздким".
Основные аргументы против - регионализация Украины, которая может привести к непредусмотренным последствиям, устранение контроля со стороны центра над реализацией политики, бюджетными процессами.
Итак, для политиков найден очередной сюжет для очередных конституционных баталий, очередной вопрос постизбирательного периода.
При подготовке материала использованы цитаты со СМИ, приведенные в издании УНЦПД "Развитие демократии в Украине", 1994-1996 года", 1997 г.
