Люди государства: на ком держатся прифронтовые территории
В прифронтовых регионах именно работники местных государственных администраций, органов местного самоуправления и военные администраций обеспечивают повседневную стабильность. Они остаются на местах, поддерживают инфраструктуру, координируют помощь и выполняют функции, без которых невозможно восстановление. Но за формально высокими показателями укомплектованности скрывается неустойчивая, изнурительная и непрогнозируемая реальность.
Весной 2025 года было проведено исследование, которое зафиксировало не только современное состояние и принятые меры, но и позволило понять, какие кадровые решения действительно работают, а что требует немедленного обновления.
Кадровая стабильность в прифронтовых регионах только на бумаге
По данным на начало 2025 года, средний показатель фактического кадрового наполнения ОВА Херсонской, Запорожской и Харьковской областей составляет 79%. В этих же областях, районные администрации заполнены в среднем на 62%, а в сельских и поселковых военных администрациях фактическая укомплектованность часто не превышает 50%. В некоторых поселках деоккупированных территорий работает только 3-5 человек на 15 предусмотренных штатных должностей. Это составляет лишь от 20 до 55 процентов.
Чем ниже уровень органа публичной власти, тем меньше в нем специалистов. При этом именно местное самоуправление является первой линией и реагирует на вызовы, восстанавливает логистику, отвечает на запросы людей.
"После начала полномасштабной войны нагрузка на местные администрации возросла в разы. Руководство и работники Бахмутской райгосадминистрации, районной военной администрации, которые отвечают за эвакуацию населения, выдачу гуманитарной помощи, обустройство бомбоубежищ, гражданскую защиту и даже строительство фортификаций, после оккупации Бахмута работают в Краматорске, но ежедневно выезжают в прифронтовые села и городки, в зону активных боевых действий. При этом из 125 штатных сотрудников сегодня реально работает только 66 – фактически меньше половины от необходимого количества.
Кадровый дефицит в райгосадминистрациях критический: не хватает юристов, бухгалтеров, ИТ- специалистов, работников архивов, специалистов по гражданской защите, – комментирует ситуацию Надежда Тутова, руководитель аппарата Бахмутской райгосадминистрации Донецкой области.
Еще одна проблема кадрового обеспечения публичных органов власти на прифронтовых территориях – нелогичность существующих штатных расписаний, которые остаются неизменными с относительно мирных времен. Поэтому в военных администрациях территорий полностью захваченных врагом уже несколько лет и в администрациях территорий под украинским контролем штатные расписания одинаковы. Результат: в первых нередко густо (слишком много служащих на уже оккупированные территории), а во вторых пусто (не хватает кадров). Правда, центральная власть планирует привести штатные расписания администраций в соответствие с новыми реалиями и сократить численность служащих с 1 января 2026 года.
Хроника текучести: как терялся кадровый потенциал
Кадровая текучесть в прифронтовых регионах стала хронической и за три года достигла общего показателя в 72%. В 2022 году из пяти прифронтовых областей (Херсонская, Запорожская, Харьковская, Донецкая, Луганская) уволилось около 24% персонала. В 2023 году этот показатель вырос до 29%. И только в 2024 году наблюдалось снижение до 19%, что, впрочем, не гарантирует стабильности.
При этом структура текучести оставалась стабильной: на одного уволенного руководителя приходилось 2,5 специалиста. Это критически влияет на непрерывность процессов, ведь теряется институциональная память, связи, опыт и управленческая логика.
Региональный разрез показывает еще более глубокие проблемы. Больше всего потерь зафиксировано на Харьковщине и Херсонщине, где в 2023 году уволилось 40% и 43% персонала соответственно. В 2024 году наблюдалось снижение текучести во всех регионах, кроме Запорожской области, где уровень увольнений остался на уровне 22%. Основными факторами этих колебаний стали интенсивность боевых действий, риски безопасности, эвакуационные мероприятия и поэтапное повышение зарплат, что стало важным фактором удержания кадров.
"Кадровое обеспечение прифронтовых администраций — это не только внутренняя проблема государственной службы, а ключ к восстановлению и устойчивости территорий. Именно поэтому мы поддерживаем исследования и поиск новых моделей управления, которые помогут удержать систему во время войны и одновременно подготовить ее к восстановлению. Важно, чтобы ответы на вопросы мотивации, привлечения и поддержки специалистов формировались уже сегодня. Рабочая группа при профильном комитете Верховной Рады открывает путь к тому, чтобы эти аналитические наработки становились основой для государственных решений", – уверен Алексей Орловский, Директор программы "Демократия и надлежащее управление" Международного Фонда Возрождения.
Статус работников военных администраций наконец-то законодательно урегулирован
На фактическую численность работников в военных администрациях влияют как риски безопасности, так и организационные факторы.
Также на кадровое обеспечение органов публичной власти базового уровня влияет были ли переданы полномочия начальнику ВА НП сельского, поселкового, городского совета, его исполнительного комитета, сельского, поселкового, городского головы в соответствии со статьей 10 Закона Украины "О правовом режиме военного положения".
Положительным сдвигом стало принятие в марте 2025 года законопроекта № 9478, который впервые урегулировал этот вопрос. Он позволяет засчитывать работу на должностях в военных администрациях в стаж государственной службы, что открывает путь к более стабильному кадровому обеспечению и признанию вклада этих работников в систему публичной власти.
Зарплаты как временный стимул
В 2023–2024 годах правительство пыталось удержать специалистов финансовыми инструментами. Утверждены новые условия оплаты труда (постановления КМУ №391 и №1414), предусмотрены коэффициенты 1,5–3 для рисковых регионов. Результаты были мгновенными: среднемесячная зарплата в 2024 году в ОВА составила 40–56 тыс грн, а в РВА 26–34 тыс грн. Однако проблема заключается в непрозрачной структуре начислений: в Луганской ОВА оклад составлял лишь 16% общей суммы, в Харьковской — 42%. Такая диспропорция создает риски неравенства и демотивации.
В органах местного самоуправления ситуация еще хуже: никаких повышений, нестабильное премирование, отсутствие системы стимулов. Хотя именно на ОМС ложится львиная доля ежедневной логистики, гуманитарной работы, коммуникации с жителями.
В марте 2025 года принят Закон №4282-IX, который вводит новую модель оплаты труда, где 70% составляет фиксированный оклад, а 30% надбавки. Этот подход должен сделать систему более стабильной, прозрачной и более прогнозируемой.
"Люди выгорают, потому что одновременно живут под постоянной угрозой, работают сверхурочно, а зарплата в 13–19 тысяч гривен начисления специалистов низшего звена без опыта работы не покрывает даже аренды жилья для перемещенных сотрудников. В других отраслях экономики страны с подобной ответственностью они могли бы зарабатывать вдвое больше.
Мы видим главный вызов: как удержать тех, кто остался, и как привлечь новых специалистов, которые знают специфику нашего региона и готовы работать дома после войны.
Решения очевидны: повышение должностных окладов, восстановление надбавок за интенсивность труда, обеспечение медицинского страхования и компенсации за жилье, а также полное бронирование работников в прифронтовых администрациях. Потому что именно эти люди — на передовой государственной службы. Они ближе всего к людям, решают их проблемы ежедневно, и без них невозможно представить устойчивость громад во время войны", – подчеркивает Надежда Тутова.
Кадровый резерв: первый шаг сделан, но нужно больше
Национальное агентство Украины по вопросам государственной службы (НАГС) запустило экспериментальный проект формирования резерва для деоккупированных территорий. По состоянию на январь 2025 года в реестр включено чуть более 3000 кандидатов. Фактически только 1000 новых резервистов появились в течение 2024 года. Самыми популярными направлениями стали антикоррупция и админуправление, тогда как критически необходимые финансисты, IT- специалисты, специалисты по безопасности, остаются без внимания. Это демонстрирует необходимость изменить логику формирования резерва.
Насущной является проблема и с уровнем профессиональной подготовки уже работающих служащих. В 2024 году НАГС утвердило положение об организации государственного заказа на повышение квалификации. Однако в формах отчетности не учитывается региональный приоритет. В результате специалисты из самых сложных регионов не имеют преимуществ в доступе к качественному обучению или возможностей для карьерного роста.
Предложения, которые можно изменить уже сейчас:
- Провести аудит эффективности ОВА/РВА с учетом текущих задач и будущей деоккупации.
- Корректировать штатные расписания не по мирным нормам, а по реальным нагрузкам.
- Унифицировать оплату труда в прифронтовых регионах, сохраняя надбавки только для реально рискованных территорий.
- Внедрить нематериальные стимулы: медстрахование, жилье, бронирование от мобилизации.
- Переформатировать резерв: квоты по специальностям, бонусы за стаж, поддержка на старте.
- Приоритизировать обучение: региональные квоты, прозрачные условия, поддержка для деоккупированных территорий.
Владимир Кипень, эксперт проекта "Формирование концептуальных и правовых основ эффективного послевоенного восстановления деоккупированных территорий Украины", Председатель ОО "Институт социальных исследований и политического анализа"