Как снизить уровень коррупции в Украине до показателей, сопоставимых со странами ЕС

Как измерить уровень коррупции в стране? Сегодня для этого существует ряд инструментов – международные индексы и рейтинги, социологические опросы населения и бизнеса и т. д. Одни фиксируют восприятие коррупции, другие — отношение к ней или личный опыт коррупции.

Почему это важно не только для социологов и узкого круга экспертов? Потому что от близости тех или иных показателей к реальности зависит возможность определить главное — реальный прогресс в преодолении коррупции. Не оценки и представления, пусть даже экспертные, а факт — становится ли коррупции больше или меньше.

Реально ли догнать страны ЕС

На наш взгляд, реальный масштаб коррумпированности государства наиболее объективно отражает показатель личного опыта коррупции населения во всех сферах общественной жизни, в которых граждане непосредственно контактируют с государством. Соответственно, именно этот индикатор позволяет корректно оценить успешность антикоррупционной политики.

Несмотря на то, что в общественном восприятии уровень коррупции остается высоким не только в Украине, но и во всем мире, в частности в странах Европейского Союза, реальный уровень коррупции в нашей стране на протяжении последних 17 лет постоянно и неуклонно снижается. В течение 2008–2025 годов масштаб распространения коррупционного опыта среди населения сократился более чем в 3,7 раза (67,8 % в 2008 году, 41,5 % в 2018-м и 18,2 % в 2025-м).

Такая динамика связана как с общим снижением уровня коррупции во всех сферах, так и с успехами конкретных отраслевых реформ.

Только за последние 10 лет снизилась доля граждан, столкнувшихся с коррупцией в сферах медицинских услуг (с 76% до 24%), школьного образования (с 67% до 13%), взаимодействия с правоохранительными органами (с 67% до 13%), приватизации, владения и пользования землей (с 50% до 34%), регистрации и приватизации объектов недвижимости (с 49% до 34%), правосудия (с 48% до 25%), электро-, газо- и водоснабжения, а также водоотведения (с 30% до 18%).

Подчеркнем, что речь идет не об оценках правительства или экспертов, а об ответах самих граждан на вопрос, сталкивались ли они с коррупцией в течение года в перечисленных сферах. То есть о снижении реальной коррупции в жизни украинцев говорят не индексы, а непосредственно люди.

Очевидно, что общий прогресс за более чем десятилетие является весьма значительным, однако что означает наш текущий показатель — 18,2 % населения, имеющего опыт столкновения с коррупцией: это много или мало?

Если сравнивать, например, с Индией (69 %), Вьетнамом (65 %), Мексикой (51 %) или Доминиканской Республикой (46 %), то наша ситуация в разы лучше. По сравнению со странами Латинской Америки и Карибского бассейна (30%), Субсахарской Африки (28%), странами Азиатско-Тихоокеанского региона (20%) украинский уровень довольно неплохой.

Однако на фоне среднего показателя коррупционного опыта в странах ЕС (5%) нам точно есть куда расти. Наиболее поражённые коррупцией европейские государства — Мальта, Болгария, Хорватия, Греция — имеют показатели 11–14%, что является вполне достижимым ориентиром для Украины в ближайшие 4–6 лет.

В то же время, как показывают свежие опросы, по доле населения, столкнувшегося с коррупцией, Украина сейчас имеет лучшие показатели, чем другие страны-кандидаты на вступление в ЕС, в частности Черногория (19%), Сербия (23%), Северная Македония и Албания (25%).

Благодаря чему коррупции становится меньше

С чем связано снижение реального уровня коррупции в Украине в период 2008–2025 годов? Многочисленные исследования подтверждают, что основными факторами такой динамики являются:

1. совершенствование публичного управления;
2. постепенное улучшение ситуации с правосудием;
3. создание и развитие общей системы предотвращения и противодействия коррупции, в частности специализированных антикоррупционных институтов;
4. системные отраслевые реформы с устойчивым антикоррупционным эффектом, которые, с нашей точки зрения, являются главным источником минимизации коррупции.

Именно в этих пунктах — ключ к дальнейшей стратегии Украины в сфере борьбы с коррупцией. Тем более что в последние годы снижение уровня коррупции начало замедляться, и нам следует действовать максимально проактивно, чтобы сохранить положительную динамику.

В контексте развития надлежащего управления на общегосударственном и местном уровнях приоритетными шагами должны быть:

1. сосредоточение деятельности министерств именно на обеспечении формирования соответствующего сегмента государственной политики (с лишением любых инспекционных, реализационных и других несвойственных функций), окончательное разделение политических должностей и должностей государственной службы, а также дальнейшее развитие института государственного секретаря;
2. совершенствование общих принципов формирования и функционирования государственной службы, в частности:
   
   профессиональная подготовка специалистов в сфере государственного управления;
   
   фактическое полноценное возобновление конкурсов на все должности государственной службы;
   
   совершенствование проверки добросовестности кандидатов и инструментов обеспечения соответствующих стандартов;
3. надлежащее внедрение законодательства об административной процедуре и публичных консультациях, а также разработка и внедрение нового Кодекса об административных правонарушениях.

В рамках обеспечения верховенства права речь идет прежде всего о мерах, направленных на профессиональную и беспристрастную деятельность судебной системы, органов досудебного расследования и прокуратуры, адвокатуры и нотариата, системы исполнения судебных решений и реформу юридического образования.

Развитие общей системы предотвращения и противодействия коррупции должно быть сосредоточено прежде всего на обеспечении независимости и институциональной устойчивости органов антикоррупционной инфраструктуры (НАЗК, НАБУ, САП, ВАКС и других), что включает широкий круг мер — от реализации полного цикла государственной антикоррупционной политики, финансового контроля, защиты прав информаторов до противодействия коррупции путем привлечения виновных к ответственности.

Четким приоритетом, в конечном счете, остается системное проведение отраслевых реформ в наиболее коррупциогенных сферах, от обороны и строительства до таможни и налоговой службы.

Какие именно инициативы дают наибольший антикоррупционный эффект при проведении отраслевых реформ?

Это оптимизация функций государства и местного самоуправления.

Коррупция не существует сама по себе, она всегда сопутствует определенным функциям, которых в Украине… около 10 000! Поэтому антикоррупционный потенциал обоснованной (необходимой) дерегуляции — один из самых существенных. Известный многим пример — технический осмотр транспортных средств. В своё время в Украине ежегодно проводилось 6–7 млн техосмотров транспортных средств, тогда как уровень коррупции в этой процедуре, по разным оценкам, достигал 90%. То есть количество коррупционных контактов только в рамках одной услуги составляло 5–6 млн в год. В последнее время государство активизировало дерегулирование, отменив тысячи регуляторных актов, и, очевидно, эту работу следует продолжить.

Другой комплекс мер в целом можно назвать "уменьшением человеческого фактора", что находит отражение в автоматизации, дистанцировании, обезличивании, системе фронт-бэк-офисов и других инструментах, объединенных формулой "нет человека — нет коррупции". Все функции государственной администрации, которые в принципе можно автоматизировать, необходимо автоматизировать, а там, где это невозможно или неуместно, — свести человеческий фактор к минимуму.

Еще одно направление — улучшение взаимодействия по линии "государство-человек".

Упрощение и четкое регламентирование процедур, исчерпывающие перечни документов, которые должны входить в "входной" пакет, исчерпывающие перечни оснований для отказа, изменение подходов к обслуживанию населения, гарантированный результат (при наличии законных оснований), оперативность удовлетворения потребностей — все это действенные антикоррупционные инструменты.

Лучший пример — предоставление административных услуг через ЦНАПы. До этой реформы, в 2007–2010 годах, "кабинетный" способ предоставления административных услуг порождал 65–70 % коррупционных контактов в системе. Зато сегодня с коррупцией в ЦНАПах сталкивается не более 5 % граждан, что является самым низким показателем из всех исследуемых сфер.

Важно также совершенствование внутренних "бизнес-процессов" в публичном секторе, поскольку одним из традиционных источников коррупции являются "слабые" процедуры: закрытые, неконтролируемые, лишенные системы сдержек и противовесов, с слиянием функций создания правил и контроля за их соблюдением, с чрезмерной дискрецией и т. п.

И, наконец, в противовес существующим коррупционным практикам государство должно создавать законные альтернативы, которые являются более удобными, быстрыми и эффективными для удовлетворения потребностей населения. Ведь чаще всего коррупция — это прагматичный выбор наиболее доступного для человека способа решения своих проблем. Поэтому легальные процедуры должны быть банально более доступными и выгодными, чем коррупционные практики.

Следует подчеркнуть, что все эти реформы направлены далеко не только на сокращение коррупции. Главный эффект от них — более устойчивое, дееспособное, компетентное и эффективное государство. Каждая из указанных инициатив одновременно устраняет проблемы в виде коррупции и создает качественно новую, более комфортную и продуктивную среду взаимодействия государства с гражданами.

Как Украине достичь уровня ЕС (и получить 22 миллиарда гривен)

Самое главное — все описанные подходы и инициативы уже реализуются в Украине, причем в целостном и сбалансированном формате. В течение последнего десятилетия наше государство перешло от фрагментарной политики реактивного типа к последовательной и проактивной антикоррупционной политике, основанной на данных, прогнозировании, оценке рисков и устранении разветвленной системы причин коррупции. Надежным инструментом воплощения такого подхода являются Антикоррупционная стратегия и Государственная антикоррупционная программа.

После в целом успешной реализации этих документов в 2021–2026 годах, НАЗК совместно с парламентским Комитетом по вопросам антикоррупционной политики разработали проект новой Антикоррупционной стратегии на следующий период (законопроект №15230-д), с широким привлечением министерств, ряда других государственных органов, ведущих отечественных специалистов, экспертов Европейской комиссии и Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), а также общественности.

Заложенные в проект новой Стратегии отраслевые реформы синхронизированы с евроинтеграционными обязательствами Украины, а также с ожиданиями Европейской Комиссии, определенными в перечне interim benchmarks, а значит, документ будет оказывать дополнительное стимулирующее влияние на качество и скорость их реализации.

К тому же само по себе принятие новой Стратегии является одним из основных требований ЕС в сфере борьбы с коррупцией, что отражено, в частности, и в последнем Отчете о расширении. А ещё в качестве дополнительного стимула Украина может получить около 22 млрд грн за принятие Стратегии — и это без учёта долгосрочного финансового эффекта её реализации.

Впрочем, на сегодняшний день проект новой Стратегии до сих пор не принят даже в первом чтении. И дело не только в том, что промедление с этим блокирует евроинтеграцию Украины. Прежде всего, это делает невозможной реализацию комплексного общегосударственного подхода к вопросам предотвращения и противодействия коррупции, а следовательно, и существенно затрудняет задачу по снижению уровня коррупции в Украине до показателей, вполне сопоставимых с показателями стран Европейского Союза.

Дмитрий Калмыков, заместитель председателя НАЗК