Wrong by design: как под видом евроинтеграции предлагают ограничить право на информацию

В Украине трудно найти человека, который открыто выступил бы за ограничение права граждан на доступ к информации о деятельности государства. Именно поэтому такие ограничения редко предлагаются напрямую. Гораздо чаще они появляются под видом "технического усовершенствования", "гармонизации законодательства" или "имплементации европейских стандартов".

Именно так сегодня обстоит ситуация с законопроектом Министерства цифровой трансформации о внесении изменений в Закон Украины "О доступе к публичной информации".

Официально документ представляется как имплементация Директивы (ЕС) 2019/1024 Европейского парламента и Совета от 20 июня 2019 года об открытых данных и повторном использовании информации публичного сектора, а также в целях повышения эффективности и прозрачности публичного управления. Однако после его анализа возникает вполне закономерный вопрос: почему под предлогом развития открытых данных предлагаются нормы, сужающие существующие гарантии права на информацию?

Проблема этого законопроекта заключается не в отдельных неудачных формулировках. Как сказали бы американские ученые, он является wrong by design — иего ключевые проблемы заложены в самой концепции и логике регулирования.

Часть предложенных положений противоречит Конституции Украины, изменяет сущность права на доступ к информации и свободу информации и создает новые механизмы ограничения информационных прав.

Закон, изменяющий сущность права на доступ к информации и свободу информации

Законы Украины "О доступе к публичной информации" и "Об информации" (В редакции Закона № 2938-VI от 13.01.2011 и последующие изменения) построены на простом и понятном принципе: вся информация, находящаяся в распоряжении распорядителей, является открытой, за исключением четко определенных законом случаев.

Именно поэтому статья 6 Закона Украины "О доступе к публичной информации" устанавливает исчерпывающий перечень оснований для ограничения доступа к информации. Если информация не подпадает под эти исключения, она должна быть предоставлена лицу.

На этом роль государства заканчивается.

После получения открытой информации лицо реализует уже не право на доступ к информации, а гарантированную статьёй 34 Конституции Украины свободу свободно собирать, хранить, использовать и распространять информацию. Именно так работает классическая модель информационных прав в правовом государстве.

Вместе с тем законопроект предлагает иную логику.

Он пытается установить дополнительные ограничения на использование и распространение информации, которая уже была признана открытой и правомерно предоставлена лицу.

Фактически предлагается создать новый промежуточный правовой режим: информация как бы открыта, но пользоваться ею можно не в полной мере.

Однако такого режима не существует ни в Конституции Украины, ни в Законе "О доступе к публичной информации", ни в европейских стандартах защиты свободы информации.

Если информация открыта — она открыта.

Если информация ограничена — она не предоставляется.

Любая попытка создать третью категорию информации разрушает саму архитектуру права на доступ к информации и свободу информации.

Замена права на доступ свободой, а свободы — контролем

Концептуальная ошибка законопроекта заключается ещё и в смешении двух разных прав.

Право на доступ к публичной информации — это позитивное право. Оно означает обязанность государства предоставлять информацию, находящуюся в его распоряжении.

Свобода информации, гарантированная статьёй 34 Конституции Украины и статьёй 11 Хартии основополагающих прав Европейского Союза, имеет иную природу. Она означает свободу человека получать, использовать и распространять информацию без вмешательства государства.

Именно поэтому после того, как государство предоставило открытую информацию, оно не должно устанавливать новые барьеры в отношении её дальнейшего использования.

В противном случае право на доступ превращается в инструмент контроля над информацией, а не в механизм её раскрытия.

Конституция не позволяет ограничивать права посредством подзаконных актов

Еще одна проблема законопроекта касается предложенной формулировки о том, что право на использование информации реализуется в соответствии с законом, "если иное не установлено законодательством".

Для рядового читателя разница между словами "закон" и "законодательство" может показаться несущественной.

Для конституционного права она является принципиальной.

Статьи 34, 64 и 92 Конституции Украины прямо устанавливают, что права человека, гарантии этих прав и основания для их ограничения определяются исключительно законами Украины.

В то же время понятие "законодательство" охватывает не только законы, но и постановления Кабинета Министров, приказы министерств и другие подзаконные акты.

То есть фактически создается возможность для появления новых ограничений информационных прав за пределами парламентского законодательного процесса.

Это противоречит самим основам конституционной защиты прав человека.

Под видом имплементации — сужение прав

Особое беспокойство вызывает то, что все эти изменения предлагаются под лозунгом европейской интеграции.

Однако европейское право не требует сужения прав человека.

Напротив, право Европейского Союза основано на принципе высокого уровня защиты основополагающих прав. Именно поэтому статья 11 Хартии основных прав ЕС гарантирует свободу выражения мнений и свободу получать и распространять информацию без вмешательства органов государственной власти.

Директива 2019/1024 также не требует пересмотра конституционных гарантий свободы информации или ограничения доступа к информации. Она устанавливает минимальные правила в отношении открытых данных и повторного использования информации государственного сектора.

Украина же сегодня рискует оказаться в парадоксальной ситуации: под предлогом внедрения европейских стандартов будет снижен уровень защиты прав, который уже существует в Украине.

Что делать дальше

Необходимость адаптации украинского законодательства к праву ЕС является безусловной.

Но имплементация не должна означать демонтаж того, что уже работает.

По завершении общественного обсуждения законопроект требует не косметической доработки, а концептуального пересмотра с привлечением специалистов, которые много лет работают в сфере доступа к информации, свободы информации, открытых данных и информационного права.

В противном случае Украина может оказаться в ситуации, когда под лозунгом евроинтеграции будет ослаблен один из самых успешных инструментов общественного контроля за государством.

А это противоречит не только Конституции Украины.

Это противоречит самой идее европейской интеграции.

Оксана Нестеренко — кандидат юридических наук, соавтор Закона Украины "О доступе к публичной информации" и новой редакции Закона Украины "Об информации".

Автор диссертации и монографии "Право на информацию: конституционно-правовая природа", более 70 научных публикаций в сфере свободы информации, доступа к публичной информации, открытых данных и медийного права.

На протяжении 22 лет занимается исследованиями, преподаванием и практической деятельностью в сфере информационных прав, участвует в разработке законодательства и политики в сфере доступа к информации, прозрачности и подотчетности органов власти. Исполнительный директор ACREC, доцент Национального университета "Киево-Могилянская академия".