Українська демократія: така як усі
Виклики, породжені свободою
Назва перших президентських слухань
Перехід "Нашої України" в опозицію, відставка "президентських" міністрів, "війна указів", президентське вето на бюджет, зовнішня політика уряду – чи все це може мати якийсь стосунок до просування демократії в Україні? Може!
Попри всі ознаки довготривалого політичного конфлікту, хаосу та конфронтації, політична ситуація, що склалася в країні, сприяє демократії.
"Перманентна політична нестабільність" – уряд переживає одну відставку за одною.
"Інституційний параліч" – президент визначає зовнішньополітичний курс, а прем'єр-міністр за один закордонний візит його змінює.
"Хаос і безвладдя" – уряд і парламент звільняють міністра, а суд і президент його відновлюють на посаді.
"Політичне протистояння між урядом і президентом заводить країну в глухий кут: потрібне продовження конституційної реформи", – лунають заклики з боку опозиційних і проурядових політичних сил.
На перший погляд, здається, ситуація критична і потребує кардинальних змін. Однак так здається лише тому, що ми приміряємо старі уявлення про політику до нової політичної реальності.
Жодне покоління українців не жило в умовах реальної демократії. Ми навчилися чесним і прозорим виборам, але не маємо жодного досвіду, як функціонує "щоденна демократія".
Від часу Помаранчевої революції політична система в Україні докорінно змінилася, і за короткий час українське суспільство та політики зустрілися одразу з трьома викликами, "породженими свободою".
Виклик перший – демократизація.
Від кінця 2004 року, трохи більш як два роки, Україна живе в умовах вільної політичної конкуренції, свободи слова, змужнілого громадянського суспільства, переживши перші, визнані світовою спільнотою демократичними, парламентські вибори.
Виклик другий – політична реформа, яка на зміну президентській республіці впровадила парламентсько-президентську, тобто таку, в якій повноваження президента звузилися за рахунок розширення повноважень парламенту та сформованого ним уряду.
Політична реформа впала на українців, як сніг на голову, несподівано і неусвідомлено: і для тих, хто голосував за неї у сесійній залі, і для широкої громадськості. Як, мабуть, і будь-яка політична реформа, яку приймають у таких умовах, вона далека від досконалості.
У новій Конституції багато білих плям, ролі основних владних гравців виписані нечітко, що породжує можливості для вільного тлумачення (а то й зловживання) конституційних норм.
Виклик третій – коабітація. Знову незрозумілі для українського вуха слова. Коабітація, або сohabitation, що в перекладі з французької – "співжиття", "співіснування" – термін, знайомий французькій політиці.
Коабітація означає співіснування президента й уряду, представлених політичними силами, що перебувають в опозиції одна до одної.
Вона існує тоді, коли за результатами виборів у парламенті формується коаліція, опозиційна до парламентських сил, які становлять політичну і програмну підтримку президента.
Як наслідок, президент змушений призначити лідера коаліції прем'єр-міністром. Маючи підтримку парламенту, прем'єр-міністр реалізовує коаліційну програму у внутрішній політиці.
У компетенції президента залишається здійснення зовнішньої політики та політики безпеки, а також низка наданих йому Конституцією важелів для корекції курсу парламентсько-урядової коаліції.
Як наслідок, під час коабітації виконавча влада розпорошена між президентом і урядом. Президент і уряд водночас і політичні опоненти, і вимушені партнери в реалізації державної політики.
Така система діє у Франції. Якщо на президентських і парламентських виборах перемагає одна й та сама політична сила, неформальним лідером виконавчої влади стає президент. Спираючись на парламентську більшість, він формує уряд і здійснює загальне керівництво ним.
В інакшому випадку виникає коабітація. Франція пережила вже три періоди коабітації (1986–1988, 1993–1995, 1997–2002). На щастя французів, перший з них відбувся лише через 28 років після зміни Конституції 1958 року.
В Україні це сталося майже одразу після набрання чинності новою Конституцією.
Все, що не вбиває нас, робить нас сильнішими
За Фрідріхом Ніцше
Успішно відповісти на ці виклики й отримати довгострокові вигоди Україна може лише через адаптацію до теперішньої політичної ситуації з максимальним використанням можливостей і позитивів навіть такого конфліктогенного явища, як коабітація.
На нашу думку, парламентсько-президентська модель, впроваджена новою Конституцією, та коабітація, в яку президент і уряд потрапили після парламентських виборів, здатні підтримувати розвиток демократії в Україні.
Політична система, в якій виконавча влада розпорошена між урядом і президентом, стимулює жорстку політичну конкуренцію і не дає змоги жодному з гравців узурпувати владу.
Для періоду демократичних перетворень, коли авторитарні традиції ще сильні, вона є оптимальною.
Це одна з найбільших гарантій демократичності політичного процесу в умовах, коли демократичні інститути – суди, політичні партії, місцеве самоврядування, організації громадянського суспільства – слабкі або ще не відіграють належної ролі.
Президент, використовуючи свої конституційні повноваження, виконує функції конструктивної опозиції: контроль за урядом, критика його дій і пропонування альтернативних рішень.
Внаслідок того, що уряд і президент контролюють одне одного, важливі рішення є результатом компромісу між різними політичними силами та групами інтересів.
Жорстка й відкрита конкуренція сприяє усвідомленню потреби у публічній політиці.
Аби мати переконливі аргументи перед своїм візаві, ініціатор рішення має здійснити процедури вироблення публічної політики: аналіз політики й оцінку впливу, консультації із зацікавленими сторонами, інформування громадськості.
Такі процедури дадуть йому змогу забезпечити широку підтримку пропонованої ініціативи. Без процедур публічної політики політичні партії не можуть ухвалювати якісні й ефективні рішення у прозорий і демократичний спосіб.
Непублічна політика в умовах вільної конкуренції призводитиме до втрати популярності.
Крім того, завдяки політичній ситуації, що змушує політичних опонентів до співпраці, здатна сформуватися консенсусна політична культура, що важливо в такому неоднорідному суспільстві, як українське.
І це підтверджує досвід Франції, в якій після двох коабітацій стала можлива "конструктивна", за визначенням одного з її учасників, коабітація між правим президентом Жаком Шираком і лівим урядом на чолі з прем'єром Ліонелєм Жоспеном, яка тривала п'ять (!) років, упродовж усієї каденції парламенту.
Хоча це і стало приводом для скарг політичних еліт щодо неефективності системи ухвалення державних рішень і розгубленості громадян щодо того, хто має владу, країна не "сповзла у хаос".
Нарешті, парламентсько-президентська система і коабітація сприяють збільшенню ролі політичних партій, а не особистостей, у політичному житті. Політичні партії потрібні не лише для того, аби сформувати коаліції та уряд.
Потужна підтримка політичної партії в парламенті потрібна і президенту, який водночас є і державним лідером, і лідером своєї політичної сили, адже без стабільної підтримки у парламенті будь-який всенародно обраний президент приречений на коабітацію.
Звісно, коабітація має низку хиб. Жодна з політичних сил не може реалізувати свою програму.
Процес ухвалення рішень стає набагато складнішим і забирає більше часу, що може видаватися паралічем виконавчої влади, яка не здатна ухвалювати рішення.
Цей час є несприятливим для здійснення реформ, держава повільніше реагує на виклики, які перед нею ставить середовище.
Крім того, розпорошеність влади не дає населенню змоги чітко ідентифікувати, у кого в руках зосереджено владу, зрозуміти, яка саме політична сила відповідає за перебіг подій у країні.
Якщо така ситуація триває довго, невдоволення людей збільшується, і результатом може стати зменшення кількості тих, хто приходить голосувати і взагалі підтримує цю політичну систему.
По-справжньому війна нікому не потрібна…
…але багатьом потрібна ненависть
Макс Фріш
Представники урядової і президентської команд хочуть вийти з незручної ситуації коабітації. Спроба президента встановити "договірну демократію" через укладення Універсалу національної єдності виявилася безуспішною.
Президент і урядова коаліція шукають можливість здобути остаточну перемогу у конкурентній боротьбі з суперником: через зміну самої політичної системи, закладеної Конституцією, чи її "перезапуск" через нові вибори, щоб здобути остаточну політичну перемогу над опонентом.
"Наша Україна" і БЮТ говорять про повернення до президентської республіки, а коаліція, крок за кроком наступаючи на повноваження президента, прагне перетворити Україну на парламентську республіку із сильним прем'єром.
Проте жодна зі сторін не в змозі втілити свій сценарій. Коаліція не має трьохсот голосів для продовження реформи; а в розпорядженні Конституційного Суду є стільки ж агрументів за скасування політичної реформи, скільки й проти.
Можливість проведення дострокових виборів теж писана вилами по воді.
По-перше, для цього потрібні серйозні юридичні підстави. Такими можуть бути розпад нинішньої коаліції і неможливість сформувати нову впродовж 30 днів або відставка уряду та неспроможність сформувати новий упродовж 60 днів.
По-друге, дострокові вибори можуть призвести до повторної коабітації. Якщо не з прем'єром від Партії реґіонів, то з прем'єром від БЮТ. Оголошення перевиборів позбавлено сенсу для президента, якщо його політична сила не отримає вагомої політичної підтримки.
Поки що шансів на це мало. А спробам Віктора Балоги повернути популярність "Нашій Україні" або ініціативам зі створення нової політичної сили під проводом Юрія Луценка ще потрібен час.
У парламентсько-президентській системі президент і прем'єр приречені на співпрацю, навіть у разі коабітації.
Аби вижити, їм доведеться почати співпрацювати, принаймні щодо найважливіших питань державної політики. Крім того, аби встановити мир, їм треба визначити чіткі межі власної території: конституційними законами, рішеннями Конституційного Суду визначити повноваження одне одного і чітко їх дотримуватися, що означає передусім поважати закон.
Механізми співіснування і співпраці прийдуть з досвідом. У Франції – це традиції або звичаєві практики. І це демократі – така, яка вона є.
Треба усвідомити кілька простих речей: спроби українських політиків переглянути політичну систему не мають підґрунтя, а боротьба не принесе остаточної перемоги комусь з них.
Ситуація потребує компромісів і спільної роботи.
Що швидше це стане зрозуміло, то менше часу ми втратимо.
Автори: Віктор Чумак, Іван Пресняков, Наталя Шаповалова, Міжнародний центр перспективних досліджень (МЦПД)
