Я хочу, щоб Україна знайшла себе та не перетворилася на музей конституційних змін

Швидке наближення до серйозної політичної та державної кризи змусило мене зібрати аналітиків, експертів, юристів, знавців інституційного розвитку, щоб дати самому собі, у першу чергу, відповіді на 2 питання: чи потрібні чергові зміни в Конституцію, і яка готовність країни стати парламентською республікою.

Провівши кілька раундів таких зустрічей, я прийшов до декількох висновків і знайшов для себе відповідь.

Пропоную приєднатися і навіть готовий буду вступити в дискусію з усіма тими, хто не байдужний до долі країни і теж знайшов відповіді на ці 2 складних запитання.

ДВІ СКЛАДОВІ КОНСТИТУЦІЙНИХ ПРОБЛЕМ

Англійський політик якось сказав: "Будь-яка влада прагне розбещувати, абсолютна влада – розбещує абсолютно".

Це дійсно природа влади, а якщо ще точніше – сутність необмежених повноважень.

Сьогодні я переконаний, що саме питання повноважень стало перешкодою на шляху розвитку держави.

Український конституційний процес має дві проблеми, від вирішення яких залежить просування до вдосконалення конституційних механізмів влади і захист громадянських свобод.

На мій погляд, першою проблемою є поділ повноважень гілок влади.

Не прописані чітко, не підкріплені іншими законами повноваження є предметом занадто великих суперечок, що чинять пряму шкоду державі.

Другою невирішеною проблемою українського конституціоналізму є проблема надмірно вираженої персоніфікації української системи державного керування.

З одного боку – це явище цілком нормальне та зрозуміле, особливо для молодих демократій.

Але, з іншого боку – в українському варіанті воно носить винятково болісний і амбітний характер.

Маючи замалий досвід реальної державності та незалежності, не маючи школи та культури державного керування, політики тільки борються за лідерство, не піклуючись про саму державу.

ПРИНЦИП ЄДИНОГО ПРИНЦИПУ

Я не хочу говорити про якісь особливості національної конституції, про особливе українське щастя.

У різні часи й у різних народів політики бралися за проектування конституцій. І завжди вигравали тільки ті, хто створював Конституцію на одному простому принципі – конституція для суспільства, а не для влади.

Але найголовніше, що вигравали не просто політики. Вигравав народ. Західна демократія побудована на одному простому принципі: усі ми різні, але всі ми рівні перед законом.

Конституція не повинна бути персоніфікована, вона не повинна служити одній чи іншій вертикалі влади, або одній чи іншій політичній еліті. Еліти повинні підлаштовуватися під конституцію.

І вже тим більше – основний закон не можна змінювати щороку. Хоча в нашому випадку...

РЕФРЕШ ПАМ'ЯТІ

У політико-правовому полі можна побачити, принаймні, чотири етапи становлення (конституціоналізації) української політичної системи.

Очевидно, що дискусія, котра сьогодні продовжується навколо перегляду або поліпшення, як кому подобається, конституційної (політичної) реформи зразка 2004 року, об'єктивно свідчить про початок п'ятого етапу.

Перший етап

Ця сторінка українського конституційного процесу почалася з прийняття Декларації про державний суверенітет України 16 липня 1990 року й Акта проголошення незалежності України 24 серпня 1991 року.

Ці документи – основа державності та незалежності.

Саме ці документи поставили на порядок денний питання про створення власної системи органів державної влади. З цього починався український конституціоналізм нового часу, шлях до демократії.

Надалі конституційне реформування відбувалося головним чином шляхом внесення змін і доповнень у Конституцію 1978 року.

Сьогодні можна сказати, що такий консервативний підхід був виправданим. А головне – він є прекрасним прикладом відсутності поспішності в прийнятті важливих суспільно-політичних рішень, що впливають на життя суспільства в цілому.

Введення в 1991 році посади президента України поклало початок проблемі розмежування владних повноважень між президентом і парламентом. Цей конфлікт продовжується по сьогоднішній день.

За всі ці роки великі та малі "перемоги" були з кожного боку. Але вони так і не призвели до становлення ефективного механізму організації та діяльності органів державної влади, зокрема – визначення статусу та повноважень вищих ланок державного керування.

Другий етап

Конституційний Договір 1995 року став другим етапом нашої конституційної каруселі.

У той же час договір між Верховною Радою та президентом України дав можливість уникнути серйозних конфліктів між галузями влади і не допустити глибокої кризи державних інститутів і системи влади в цілому.

Можна сперечатися, але Конституційний Договір зіграв позитивну роль як перехідний місток до абсолютно нової для українського суспільства конституційної філософії демократичних цінностей і принципів.

Але динамічність політичних процесів, гострі розбіжності серед еліт влади з одного боку, і бажання зберегти стабільність політичної системи – з іншого, не дозволили більш ретельно підійти до питання ефективного розподілу повноважень.

Фактично Конституційний Договір самим своїм існуванням закріпив в українській політиці два центри впливу на політичний процес, котрим судилося вічне протистояння.

Це – президент і парламент.

Етап третій

Третій етап – прийняття Конституції України 28 червня 1996 року. Тут були задані інституціональні параметри існування держави, що детермінували поведінку еліт.

У політиків тоді було таке відчуття, що до цього часу вони тинялися непідстриженим газоном, як раптом опинилися на футбольному полі з розміткою, суддями та правилами гри.

Еліти поступово починали звикати до існування правил у грі. Природно, президентська модель була більш прийнятною для президентського табору.

Тим більше, що самої традиції діяльності в демократичному політичному середовищі ще не існувало, і перманентно виникали спалахи, наприклад, сепаратизму і т.п.

Щоденна практика корегувала конституційну основу.

Експерти вважають, що третій етап заклав досить стабільні позитивні тенденції розвитку політичної системи.

Але, можливо, найбільшим досягненням є те, що, будучи продуктом політичного компромісу, Конституція України 1996 року була прийнята у відповідності з усіма процедурними правилами та нормами.

Але що ж ми, власне кажучи, спостерігали за весь час функціонування конституційної моделі дев'яносто шостого року?

Концентрація, концентрація і ще раз концентрація... Повноважень, а головне – ресурсів.

Щоденно, крок за кроком, невблаганна концентрація, яка, зрештою, почала давити й на політичну та конституційну моделі: вона вже перетворилася на елемент стримування зусиль домінуючого центра влади.

Президент (Леонід Кучма), нагадаю, керував і своєю адміністрацією, яка за тодішніми реаліями була de facto урядом, і неполітично заснованою ситуативною більшістю у Верховній Раді – законодавчому органі.

Четвертий етап

Що ми спостерігали під час четвертого етапу конституційного процесу, тобто тоді, коли реалізовувалася комбінація під голосною назвою "політична реформа"?

Цей етап, насамперед, визначався кон'юнктурними політичними інтересами, що переросли в примусовий політичний компроміс.

Інший варіант означав кровопролиття.

Прийняття політреформи зразка 2004 року відбулося з порушенням процедури.

І, врешті-решт, її незавершеність і недосконалість не просто не дали відповіді на ключові запитання поділу повноважень влади й системи контролю, а фактично спровокували конкуренцію вищих органів влади.

Конфлікт і протистояння по лінії президент – уряд розпалюється з новою силою.

Але сьогодні це вже не просто боротьба, що ведеться в ім'я перемоги тієї або іншої моделі політичної системи, це боротьба в самій системі, не визначеній остаточно й не закріпленій у конституційному полі.

Але найстрашніше – це розмивання функцій, перетягування повноважень органів державної влади з однієї вертикалі влади до іншої та навпаки, і внаслідок цього – протидія роботі існуючих державних інститутів.

Фактично, Україна зараз – це свого роду правовий гібрид, що не відповідає ні історичним традиціям, ані етапові розвитку суспільства, ні викликам і ризикам розвитку світового простору.

Існуюча система пістрявіє конституційними непорозуміннями, процедурною недосказаністю, нормативними протиріччями.

Крім того, новий конституційний лад, ще не вступивши в силу (до 1 січня 2006 року), встиг обростити міфами, що заважають реально оцінити ситуацію, запропонувати адекватні альтернативні рішення та підходи.

Це міфи про слабкого президента, сильний кабінет і відповідальну парламентську політику.

Насамперед, варто врахувати, що лише на перший погляд позиції (повноваження) президента України істотно послаблені в новій редакції Конституції.

Президент сьогодні має більше варіантів і можливостей розпустити парламент. Плюс президент має власну квоту – два міністри – у складі уряду, а також залишає за собою право призначати глав обласних державних адміністрацій.

Також не варто забувати про право вето і роль РНБО, керованої президентом.

З іншого боку, прем'єр-міністр із новими повноваженнями формування уряду, котрий фактично контролює парламент (або є контрольований парламентом), може істотно обмежити повноваження президента – наприклад, через нефінансування окремих ініціатив президента.

Багато експертів прогнозували, що такий підхід не спрацює. І ми, власне, недовго чекали на підтвердження цих побоювань.

Кожна з вертикалей влади виявилася обмеженою в повноваженнях вироблення ключових питань внутрішньої та зовнішньої політики. Сьогодні існують варіанти президентського зовнішнього курсу і прем'єрського, і незабаром уже з'явиться спікерський зовнішній курс.

Такий дисбаланс не лише шкідливий для внутрішньої політики, але й загрожує національним інтересам.

По-перше, в Україні створено фактично дві виконавчі вертикалі.

Виконавча влада, по суті, має прописану в конституції мотивацію до конкуренції.

По-друге, "президентські міністри" зі своїми напрямками de facto виявляються в автономному режимі функціонування стосовно всього іншого уряду.

По-третє, відсутність чітких формулювань з багатьох питанням державного керування підігріває ситуацію з перетяганням каната повноважень між президентом і прем'єр-міністром, зі спікером, що включається в цю боротьбу, ВР.

В кінцевому підсумку вся ця правова конституційна мішанина просто заганяє суспільство в депресію і деморалізує країну.

ВІД ВИБОРУ НЕ ПІТИ

Як свідчить історія, нові демократії всюди у світі стояли перед вибором президентської або парламентської конституційної моделі.

Успіхи парламентаризму в 1970-х роках в Іспанії додавали популярності парламентській формі правління. З іншого боку – приклад США переконує в перевагах президентської системи.

Обидві ці моделі мають свої історії, свої переваги та недоліки, кожна з них спирається на спадщину визначеної політичної культури.

Вибираючи президента на всенародному голосуванні, суспільство чітко усвідомлює, хто несе відповідальність за здійснення політики в державі й одночасно мінімізує можливість підкилимових маневрів політичних сил у парламенті.

Президентська модель, таким чином, не створює ситуації двоїстої легітимності в країні, коли президент і парламент можуть цілком виправдано з формально-правової точки зору порушувати питання про вищу репрезентацію волі народу.

Це, на жаль, знайома нам ситуація – коли більшість у законодавчому органі являє собою політичний вибір, який кардинально протиставляється виборові, персоніфікованому в особистості глави держави.

Демократичного принципу рішення цієї дилеми не існує, а сама ситуація неодмінно породжує конфлікт між галузями влади.

З іншого боку, президентські моделі в більшому ступені закам’янілі, тоді як парламентські форми правління відрізняються гнучкістю політичного процесу.

Парламентська модель (незалежно від того, існує в ній формально посада президента, чи ні) є більш ефективною з погляду адекватності процесам, що відбуваються в суспільстві.

Однак вона значно більш популістська.

І саме тому її встановлення вимагає лояльно-технократичної державної бюрократії.

Головна перевага парламентської республіки – вона неперсоніфікована. Слабкий або сильний прем'єр – усе одно волею парламентської більшості продовжується розвиток країни

Чи варто сумніватися, що для України давно прийшов час зробити свій вибір конституційної моделі, спрямованої на подолання боротьби за повноваження влади, що проявився не в демократичному її розподілі, а в розпорошеності повноважень між двома конкурентними центрам?

Я переконаний, якщо ця боротьба за повноваження буде продовжуватися і далі, то вона з'їсть досягнення останніх років, та й усього періоду незалежності.

Це зачепить не тільки сферу власне державну, а й усі сфери суспільної життєдіяльності.

Сьогодні на черзі серйозне розбалансування економічної системи, оскільки вона не існує у відриві від сфери політичної.

Якщо говорити про мене особисто, то я не бачу майбутню українську політичну систему, у якій домінує персональний фактор.

Переконаний, що від нього необхідно відмовитися, і переносити центри влади в колегіальні органи.

Найголовнішою задачею завершення конституційної реформи вважаю створення такої моделі Основного закону, при якій розвиток країни не буде залежати від волі або безвільності однієї людини.

Автор

Давід Жванія, народний депутат України