Україна рухається до посилення ролі уряду і парламенту. Чому?

Уже стало банальним твердження, що конституційні зміни, внесені парламентом напередодні третього туру президентських виборів 2004 року, були хаотичними, непродуманими та порушили легітимну процедуру їхнього ухвалення (без необхідного висновку КС і без обговорення у парламенті).   

У результаті ці зміни розбалансували систему влади.

Демократичні сили погоджувалися, що зміни необхідні, адже не може президент знімати прем’єра у будь-який момент за власним бажанням. В Україні часто посилаються на досвід Франції, утім, у французького президента такого права немає.

Але цим правом активно користувався Кучма, а потім скористався і Ющенко, відправляючи у відставку прем’єра Тимошенко. Отже, зміни були необхідні, але ухвалені вони були поспіхом і внесли хаос у систему розподілу повноважень.

Чому? Бо режиму Кучми треба було діяти терміново  і обмежити повноваження майбутнього президента, зберігаючи за собою "контрольний пакет акцій" у парламенті, обраному 2002 з широким використанням адміністративного ресурсу.

Так чи інакше, в країні запанував хаос в управлінській системі. У системі виконавчої влади виявилися де-факто два керманича – президент і прем’єр, при тому, що, згідно з Конституцією, президент не входить в систему виконавчої влади, а її вищим органом є Кабмін (ст. 113).

Український досвід після вступу в силу конституційних змін (з 2006) демонструє, що президент не знаходить спільної мови з двома урядами поспіль. Тобто проблема не в персоналіях і не в політичних поглядах, а в тому, що в Основному Законі повноваження розподілені нечітко.

Управлінській хаос треба усунути. Рухатися можна або в бік президентської, або в бік парламентської республіки, або ж, зрештою, це може бути якийсь варіант змішаної моделі, яка чітко розмежовує повноваження.

Чиста президентська модель, як у США, де посади прем’єра взагалі немає, а президент безпосередньо очолює уряд (у американців він так і називається – "адміністрація президента"), теоретично можлива.

Але, по-перше, така модель не застосовується в Європі, а, по-друге, будь-який проект має набрати конституційну більшість (300 голосів) у Верховній Раді. Оскільки ухвалити Конституцію в обхід парламенту не можна, і це нещодавно підтвердив Конституційний суд.

Між тим, в країні поступово визріває розуміння серед основних політичних сил, елітних груп, експертного середовища, що проект, який передбачає посилення повноважень президента, не набере конституційної більшості.

Українська політична практика довела, що президент з великими повноваженнями не може ними скористатися на користь країни. Кучма поступово сповзав в авторитаризм. Були сподівання на те, що Ющенко використає у 2005 свої широкі повноваження для радикальних, але потрібних суспільству реформ. Але цього не відбулося.

Так, він забезпечив демократичні правила гри, але не реформував саму систему. Президентський секретаріат знову почав перебирати на себе функції уряду. Власне всі нинішні основні кандидати на посаду президента (навіть із зменшеними після конституційної реформи повноваженнями) викликають занепокоєння у еліти і експертів.

Бояться широких владних повноважень і Ющенка, і Тимошенко, тим більше з її найвищими на даний момент шансами виграти.

А заразом і Януковича. Чи буде, приміром, Ахметов, не кажучи вже про інших представників бізнесу, почувати себе у безпеці, якщо на верхівці владної піраміди раптом опиниться Янукович?

Утім, без підтримки основних політичних сил, плани затвердити Конституцію на референдумі, в обхід Верховної Ради, виглядають утопічними.

Тому видається, що прохідною в парламенті є та модель, яка питання виконавчого двовладдя вирішує на користь парламенту та уряду. У цьому полягає аргументація Тимошенко, попри те, що у 2004 її політична сила була єдиною, хто виступав за збереження сильної президентської влади і не підтримала тодішні конституційні зміни.

І  хоча зараз за соціологічними опитуваннями Тимошенко виглядає як найімовірніша переможниця президентських виборів (а відтак вона була б зацікавлена в посиленні президентської влади), вона пропонує парламентську модель, наголошуючи на тому, що саме така модель виявиться єдиною прохідною у парламенті.

Чи відповідає це інтересам країни? Парламентська система домінує в Європі, куди рухається Україна. Навіть якщо говорити про змішані моделі, то "сильний президент" у Західній Європі наявний тільки у Франції, а у Центрально-Східній – у Румунії, Хорватії.

У більшості інших країн, навіть там, де президент обирається прямим голосуванням (наприклад, Австрія, Португалія, Польща), центр виконавчої влади – уряд.

Отже питання полягає не у визначеннях – "парламентська" чи "змішана модель", – а в тому, що має стати центром виконавчої влади.

Попри поширену думку, що посада сильного президента сприяє швидким перетворенням у посткомуністичних країнах, ця теза принаймні є дискусійною: дослідження виявляли, що найшвидших реформ досягали саме в тих країнах Центрально-Східної Європи, де домінувала парламентська модель (Чехія, Польща, Угорщина).

Загрози є у будь-якій системі, у тому числі, і у парламентській, і в змішаній моделі. Критики справедливо зауважують, що українська партійна система є ще слабкою, а отже парламентаризація може призвести до нестабільності.

Тому у Німеччині, яка пережила гіркий досвід нестабільності 20-тих років, запровадили 5% прохідний бар’єр, що сприяє відсіканню радикальних партій, а також загальному структуруванню парламенту.

Можливо, Україні також варто повернутися до 4% бар’єру, який було знижено до 3%. Враховуючи досвід тієї ж Німеччини, можна перейти до регіональних партійних списків, а можна піти й далі, зробивши їх відкритими.

Але загрозою монополізації влади можуть бути не тільки широкі повноваження президента, але й парламентська більшість, свідком чого країна стала під час панування "антикризової коаліції".

Маєш більшість голосів у парламенті – штампуєш закони і рішення. Власне, тому і потрібні чіткі баланси. У Німеччині – чисто парламентській республіці – для цього є Конституційний Суд, федералізація, двопалатний парламент.

Європейський досвід пропонує і інші інструменти. Одним із них є функції глави держави. Посада президента, безумовно, має зберегтися, бо в парламентській моделі саме він виконує функції глави держави.

Більше того, його роль і легітимність можна забезпечити за рахунок збереження прямого обрання, і за це виступає переважна більшість українців: вони вважають, що непрямі вибори президента обмежать їхні права впливати на політику держави.

Таким чином, президент і за такої моделі залишиться всенародно обраним главою держави, матиме право розпуску ВР (за чітко окреслених вимог), контрольні функції, насамперед, у сфері безпеки та зовнішньої політики.

Інакше кажучи, він справді має перетворитися на гаранта Конституції. А от вертикаль виконавчої влади замикатиметься на уряді, який формуватиметься парламентською коаліцією.

Це буде схоже на польську модель. При цьому можна зафіксувати в Конституції широкі права опозиції.

Якщо окреслений тут розподіл влади втілюватиметься у життя, то певною мірою така модель усуває суперечності й на особистісному рівні між Ющенком і Тимошенко. Більше того, вона може гармонізувати ці стосунки і після 2009 року.

Нинішні соціологічні опитування показують, що навіть за підтримки Тимошенко Ющенко програє наступні президентські вибори Януковичу.

Питання ж обрання президента у парламенті, не користується підтримкою електорату, принаймні на даний момент. Але чи буде висуватися Янукович в разі обмеження президентських повноважень?

Більше того, Янукович-президент (враховуючи і його минуле, і двічі негативний досвід на посаді прем’єра з неприхованим прагненням монополізації влади) навряд чи буде гарною візитною карткою не тільки для України в цілому, а й для бізнесу регіоналів.

Тому, можливо, Ющенко на посаді президента після конституційної реформи цілком міг би стати консенсусною фігурою. Але це вже питання політичних розкладів і інтересів політиків. Наразі ж ідеться все-таки про Україну і модель її державного устрою.

Протягом року кілька аналітичних центрів здійснювали проект "Коаліція неурядових організацій за ефективну конституційну реформу". Результатом цього стала "Зелена книга української конституційної реформи".

Наразі проект отримав продовження, і планується, що після регіональних обговорень Зеленої книги, вона трансформується у "Білу книгу", яка містить не просто окреслення кола проблем і потенційних шляхів їх вирішення, а й конкретні формулювання.

Погоджуючись щодо чіткішого розподілу повноважень між органами влади, експерти, які брали участь у проекті, можуть по-різному бачити втілення цих пропозицій у життя, зокрема і щодо розподілу повноважень президент-уряд.

Олексій Гарань, професор політології НаУКМА, для УП