Країна виборчих експериментів
На вітчизняний законодавчий процес поширилася нова мода – мода на кодифікацію. Прийшовши до влади, команда Януковича заповзято взялася за розробку та впровадження цілого ряду кодексів – податкового, пенсійного, трудового, житлового тощо. Метою такої активної законотворчої діяльності називається "втілення реформ задля покращення життя рядового українця".
Не обійшла стороною модна тенденція й такої сфери суспільних відносин, як виборча.
Ще восени минулого року Віктор Янукович пообіцяв ухвалити Виборчий кодекс, який мав уніфікувати існуючі виборчі закони в єдиний документ.
Для цього указом президента була створена робоча група з питань удосконалення виборчого законодавства, керівником якої став міністр юстиції Олександр Лавринович. Водночас сформований персональний склад групи чітко вказував на те, що це буде 100-відсотковий проект Банкової.
Свої напрацювання група повинна подати до 1 травня 2011 року.
Не то кодекс, не то закон…
Загалом під кодифікацією розуміється впорядкування законодавчих актів у певній галузі права, спрямоване на усунення юридичних колізій і прогалин, різноманітних суперечностей та неузгодженостей. Тобто, такий собі симбіоз правотворчості й систематизації норм права.
В українській традиції явно превалює перше.
Часто результатом кодифікації стає не стільки систематизація законодавства, скільки розробка принципово нових законодавчих актів, які абсолютно по-іншому регулюють ту чи іншу сферу суспільних відносин.
У випадку з Виборчим кодексом ситуація доволі непроста.
По-перше, виборче законодавство юридично неоднорідне, тобто носить міжгалузевий характер. По-друге, виборчі закони змінюються під кожні вибори, а тому багато в чому не стикуються між собою. Для прикладу, закон про місцеві вибори ні технологічно, ні організаційно не стикується із законом про вибори президента чи депутатів ВР.
Іншими словами, на сьогодні мова йтиме не про Виборчий кодекс, а про вдосконалення окремих виборчих законів. Таким чином, на початок травня група Лавриновича швидше готує не проект Виборчого кодексу, а нову редакцію закону "Про вибори народних депутатів".
Разом із тим, ухвалення змін до виборчого законодавства відкриває шлях до його подальшої кодифікації, до уніфікації виборчих норм та процедур, що однозначно буде позитивним моментом.
Яку ж систему виборів обрати?
Насправді сьогодні таке питання не стоїть на порядку денному. Схоже, вітчизняний політикум знайшов компроміс – повернення до змішаної системи виборів. Такий варіант у тій чи іншій мірі задовольняє і Януковича, і Литвина, і партії-учасниці парламентської більшості.
БЮТ-Батьківщина стала єдиною фракцією, яка публічно висловилася проти змішаної системи. При цьому представники цієї політсили вимагали від влади не змінювати чинний закон про вибори народних депутатів.
Ба більше – виявляється, чинний закон, який передбачає закриті партійні списки, є одним із найбільш демократичних і чесних, повністю відповідає європейським стандартам. Очевидно вони забули, як у попередні роки нищівно критикували його, і що саме їхня політична сила в результаті стала найбільшим донором "тушок" у парламенті.
Справді, противаги в Україні змішаній виборчій системі – поки немає.
Шанси впровадити ближчим часом відкриті партійні списки є нульовими. І якщо бути реалістами, то, очевидно, до цього поки не готові ані політики, ані самі виборці. Хоча про серйозні переваги такої системи виборів уже писалося.
Що ж до наслідків повернення до мажоритарно-пропорційної системи виборів, аналізувати зараз їх немає сенсу. Можна вибудувати цілком логічний ряд аргументів "за" і аргументів "проти". Тим більше, що в 1998 та 2002 роках вона в нас уже використовувалася.
Тепер усе буде залежати не від форми, а від змісту. Тобто, від того, що буде написано в новому законі.
Врахування "чужих" помилок
Готуючи нове виборче законодавство, слід враховувати попередні помилки. Досвід минулорічної місцевої кампанії показав масу недоліків організації й протікання виборчого процесу. Зокрема, у частині формування виборчих комісій та підрахунку результатів голосування.
Існує гостра необхідність припинити дискримінацію позапарламентських політичних сил, і забезпечити рівні права суб'єктів виборчого процесу. Потрібно повернути норму про необхідність кворуму для забезпечення легітимності засідання виборчкомів, повернути їм статус колегіальних органів. Це забезпечить більш об'єктивний підрахунок голосів, і надасть можливість оскаржувати результати голосування в разі виявлення фальсифікацій.
Слід повернути право територіальним громадам висування кандидатів без посередництва партійних структур.
Крім цього, дискусійними залишається ряд питань, які можуть істотно вплинути на подальший перебіг політичного життя України. Наприклад, перспективи участі у виборах політичних блоків і визначення рівня виборчого бар'єру. Не можна виключати, що на цьому тлі не буде зловживань.
З вуст українських політиків уже неодноразово звучали заклики підвищити прохідний виборчий бар'єр. Це унеможливлює потрапляння до парламенту свіжої політичної крові.
Тепер це питання стало особливо актуальним, оскільки нові політичні проекти вже здатні витіснити старожилів Верховної Ради. У цій ситуації оптимальним було б залишити 3% прохідний бар'єр.
Окрема ситуація з виборчими блоками. Не обов'язково їх скасовувати. Можна піти шляхом запровадження прогресивного виборчого бар'єра. Тобто, вищого прохідного бар'єра для виборчих блоків порівняно з окремими партіями.
Також для подальшого вдосконалення виборчого законодавства варто звернути увагу на такі моменти:
Мотивація виборців. Останнім часом в Україні різко зріс рівень абсентеїзму й відсоток протестного електорату. Масла у вогонь підливає широкомасштабне використання технологій зниження явки виборців, високий рівень популізму політиків, низький рівень політичної культури.
У зв'язку із цим у законодавстві слід передбачити механізми залучення громадян до участі у виборах – шляхом заохочень, а не санкцій.
Відмова від голосування "проти всіх". Кожен повинен нести частину відповідальності за результати виборів. Слід, нарешті, переходити від моделі відносин "влада формує народ" – до моделі "народ формує владу".
Якщо в якості аргументу не підходить практика європейських країн, де графи "не підтримую жодного кандидата" уже давно не існує, звернімося до досвіду Росії. У них опція "проти всіх" була настільки популярною, що стала предметом розгляду Конституційного суду. Суд постановив, що хоча протестне голосування і є формою вираження громадянської позиції, при розподілі мандатів цю позицію враховувати не потрібно.
Досвід відмови від опції "проти всіх" став успішним.
Необхідність запровадження інституту відкликання депутатів. Виборцю треба повернути можливість контролювати діяльність свого представника у владі.
Професіоналізація членів ТВК і ДВК. Для заповнення виборчих дільниць якісними кадрами необхідно встановити чіткі вимоги до їх навчання та відбору, і стимулювати їхню постійну участь у виборчому процесі. Юридично підковані члени виборчкомів і спостерігачі можуть стати хорошими контролерами законності процесу голосування та підрахунку голосів.
Запровадження двотурового голосування на виборах міських голів великих міст за системою відносної більшості. Вводити систему абсолютної більшості не варто, оскільки, у разі незначної конкуренції між двома кандидатами, може виникнути ситуація, коли необхідно буде проводити третій або навіть і четвертий тур голосування.
Потреба законодавчого уточнення понять "передвиборна агітація", "інформаційне забезпечення виборів", "виборча технологія". Розмитість законодавчих норм щодо застосування тих чи інших виборчих технологій зумовила тенденцію до інтенсивнішого розвитку деструктивних технологій, насамперед тих, які за формою легальні, а за змістом – аморальні.
Крім цього, вітчизняне законодавство досить слабко регламентує використання інтернету під час виборчих кампаній.
Фінансування виборчої кампанії. На сьогодні контроль із боку держави за використанням коштів на проведення агітації фактично відсутній. Аби зробити цей процес прозорішим, слід відмовитися від обмеження виборчих фондів політичних партій.
Водночас необхідно обмежити розмір добровільних внесків громадян та пожертвувань.
Замість висновків
Варто пам'ятати, що в Україні вибір типу виборчої системи та її правова регламентація завжди була політичним питанням, а не правовим.
Визначальну роль тут відіграють парламентські партії. Саме вони, за допомогою корегування законодавства, визначають власні шанси й шанси своїх конкурентів на майбутніх виборах.
Досі історія України не знала випадків, коли при голосуванні за виборчі закони парламентарі керувалися інтересами виборців, а не своїми власними.
Змішана виборча система не є ідеальною. Як правило, вона використовується в тих країнах, де йде пошук і становлення виборчих систем, або необхідно досягти компромісу між принципом представництва в парламенті різних політичних сил та стабільністю сформованого ними уряду.
Тому така форма проведення виборів повинна стати перехідною, тимчасовою – поки український виборець і його політична культура дозріє до впровадження більш відповідальних і справедливих виборчих систем.
А більш справедлива система виборів автоматично означатиме більш легітимну.
Василь Мокан, аналітична група "Левіафан", спеціально для УП
