Зручний виконавець президентської волі. Як позбавити Банкову контролю над генпрокурором

Все змішалось в домі на Різницькій вулиці. Нещодавно генпрокурор Руслан Кравченко планував боротись з НАБУ та САП й далі підтримувати кришування шахрайських колцентрів своїми підлеглими, а сьогодні він вже засів у Відні – в одному з найулюбленіших міст української еліти, що втекла куди подалі від свого народу та правосуддя.

Втеча Кравченка актуалізувала питання призначення керівництва Офісу генпрокурора та необхідності його реформи заради отримання наступних траншів ЄС.

Ще у вересні спікер парламенту Руслан Стефанчук одержав лист від єврокомісарів зі списком пріоритетних законів, які повинна ухвалити Верховна Рада для отримання Україною 8 мільярдів євро допомоги. А у жовтні вже президент Володимир Зеленський в інтерв'ю Financial Times підтвердив, що без реформ грошей Україні не бачити.

В цьому списку присутня Антикорупційна стратегія. Одна з її частин вимагає забезпечити повну незалежність генпрокурора від впливів урядового кварталу.

Після втечі Кравченка посада генерального прокурора залишається вакантною – поки призначений лише в.о. За даними джерел УП у політичних колах, великої черги охочих разом із посадою отримати тісні обійми з Володимиром Зеленським – поки не спостерігається.

"Українська правда" розповідає про те, як може виглядати усунення політичного впливу на призначення очільника ОГП, чому нардепи гальмують цей процес та якою повинна бути Генпрокуратура майбутнього.

Що таке політичний вплив

Історично посада генерального прокурора в Україні є політичною квотою президента та предметом політичних торгів. За часів президентства Зеленського цей вплив став безпрецедентним завдяки наявності монобільшості в парламенті, через що Верховна Рада втратила свою контрольну функцію.

"Зараз генпрокурор слугує інструментом ручного управління для Офісу президента. Через цю посаду здійснюється контроль над усім політичним полем, депутатами, суддями та іншими правоохоронними органами. Це можливо завдяки тому, що саме в ОГП централізовано координується система досудових розслідувань, і без згоди прокурора неможливо провести жодну значущу процесуальну дію, наприклад, отримати санкцію на обшук або подати клопотання до суду", – розповідає УП керівниця юридичного відділу "Центру протидії корупції" Олена Щербан.

Ще у перший рік каденції депутати 8 скликання проголосували за зняття з себе депутатської недоторканності.

Після її скасування повноваження відкривати кримінальні справи та підписувати підозри народним обранцям залишилися виключно у генпрокурора або його в.о., однак тепер для цього йому не потрібна згода парламенту.

"Це дозволяє вибірково підходити до правосуддя і блокувати розслідування щодо лояльних політиків. Зокрема, за нашою інформацією генпрокурор заблокував внесення до ЄРДР відомостей щодо десятків депутатів, які можуть бути причетні до схем виплат у конвертах, позбавивши НАБУ та САП можливості проводити слідчі дії", – додає юристка, посилаючись на дані своїх джерел у правоохоронних органах.

Вплив на прокуратуру дає змогу централізовано координувати масштабні кримінальні провадження, наприклад, по нелегальних кол-центрах, самостійно вирішуючи, проти кого активізувати слідчі дії, а кого не чіпати.

Крім того, такий контроль використовувався Офісом президента для атак на антикорупційні інституції, оскільки Руслан Кравченко був готовий підписувати підозри детективам НАБУ.

Забезпечити аполітичність цієї фігури вкрай важко, коли інструмент її звільнення знаходиться виключно в руках депутатів. Процедура висловлення недовіри генпрокурору в парламенті є максимально політизованим голосуванням.

"Будь-які спроби очільника прокуратури стати незалежним та впроваджувати системні зміни завершуються його швидким звільненням. Яскравим прикладом є історія Руслана Рябошапки, якому вказали на вихід через півроку після того, як система почала відчувати реформи і політичний ручний вплив на неї став неможливим", – наголошує Щербан.

Зараз владу цілком може влаштувати фігура призначеного у вересні Антона Ковальського, як довготриваючого виконуючого обов'язки генпрокурора.

В.о. можна призначити і звільнити в будь-який момент, що гарантує його максимальну поступливість та дозволяє системі уникати відкритих конкурсів на керівні адміністративні посади.

"Такий керівник не має простору для автономії чи власної гри і залишається зручним виконавцем волі Офісу президента. Він володіє основними важелями влади повноцінного генпрокурора, зокрема виключним правом вносити відомості до ЄРДР щодо народних депутатів та погоджувати негласні слідчі дії.

Серед наявних претендентів важко знайти особу, яка одночасно була б повністю лояльною до влади та не мала серйозного репутаційного шлейфа або проблем із доброчесністю, що могли б викликати гостру критику з боку ЄС.

Такий формат дає змогу зберегти ручне управління до закінчення воєнного стану, після якого влада вже очікує на вибори, коли контроль над силовим блоком може втратити нинішній формат або актуальність", – підкреслює Щербан.

Генпрокуратура без політиків

Збереження виконуючого обов'язки дозволяє відкласти вимоги міжнародних партнерів і громадянського суспільства щодо подолання політичного впливу на призначення генерального прокурора.

Існує кілька шляхів для усунення цього впливу. Першим з них може бути проведення конкурсу на посаду генпрокурора.

"Хоча Конституція прямо не згадує конкурс, вона дозволяє деталізувати процедури в законі. Конкурс можливий, якщо він не буде обмежувати конституційні повноваження президента та парламенту і не робитиме їх суто формальними.

Можна створити конкурсну комісію за участі міжнародних партнерів у форматі "3 на 3" (троє "міжнародників" і троє представників від України), де міжнародні експерти матимуть переважне право голосу.

Щоб не порушувати повноваження президента, комісія має відібрати не одного переможця, а щонайменше двох фіналістів, серед яких президент зробить вибір і подасть кандидатуру до парламенту.

Для затвердження рішення комісії потрібно, щоб його підтримали щонайменше двоє міжнародних експертів", – ділиться своїм баченням Олена Щербан.

На її думку, комісія повинна перевірити законність доходів та чи відповідають реальні статки і стиль життя офіційним заробіткам кандидата.

Також треба перевірити, чи демонстрував кандидат неетичну поведінку, чи брав участь у гучних скандалах та резонансних справах. Окремо варто оцінити його політичну нейтральність, відсутність зв'язків із політиками та факти членства в партіях на момент призначення на посаду.

Експерт "Лабораторії законодавчих ініціатив" Євген Крапівін пропонує інший варіант: подання президенту на посаду генпрокурора повинна робити Рада прокурорів.

Для цього Крапівін пропонує спочатку перезавантажити Раду прокурорів, яка наразі є інституційно слабкою. Туди, за його словами, треба відібрати нових членів за критеріями професійності та доброчесності – за процедурою, подібною до відбору у Вищу раду правосуддя.

"Після інституційного посилення Ради прокурорів, президент перед номінацією генпрокурора буде зобов'язаний консультуватися з нею щодо доброчесності та професійності кандидата.

На сьогодні формальні погодження певних керівних посад із Радою прокурорів існують, але на практиці вони не працюють, залишаючи призначення на розсуд генпрокурора.

Також можна передати повноваження щодо призначення керівників департаментів й аудит їхньої роботи від генпрокурора безпосередньо Раді прокурорів", – ділиться своїм баченням юрист.

Такий вихід Крапівін пропонує на час дії воєнного стану, а вже після її завершення можна внести повноцінні зміни до Конституції, щоб чітко прописати, як в Україні можна обирати генерального прокурора.

Якою може бути прокуратура майбутнього

Після того, як генеральний прокурор стане політично незалежним, можна говорити про реформу самого ОГП.

Євген Крапівін зазначає, що по-перше необхідно відновити скасовані конкурси на посади в прокуратурі, зокрема на обласному рівні та в Офісі генерального прокурора.

"Призначення та звільнення з ключових керівних посад, наприклад, керівників департаментів ОГП чи обласних прокурорів має відбуватися через прозорі механізми, а не залежати виключно від одноосібної волі генерального прокурора.

Потрібно ліквідувати ручне керування кадрами, передавши частину повноважень щодо оцінки роботи та звільнень органам прокурорського самоврядування", – наголошує експерт ЛЗІ.

За словами Крапівіна, прокурор, за яким закріплене кримінальне провадження, повинен мати повну процесуальну самостійність у прийнятті рішень, відкривати чи закривати провадження, повідомляти про підозру, йти до суду тощо.

"Для цього потрібно гарантувати захист прокурорів від будь-яких незаконних вказівок та тиску з боку безпосереднього керівництва, політиків чи інших зацікавлених осіб.

Рівень захищеності та незалежності прокурора має бути наближеним до суддівського, щоб у разі зовнішнього втручання він міг ефективно апелювати до незалежного органу самоврядування.

Разом із розширенням незалежності має відбуватися вдосконалення механізмів дисциплінарної відповідальності та посилення роботи Генеральної інспекції для належного внутрішнього контролю", – підсумовує юрист.

***

Хоча проблема політизації Офісу генерального прокурора очевидна, поза публічним обговоренням залишаються конкретні кулуарні домовленості, які роблять цю посаду такою недоторканною.

Наприклад депутати панічно боялися, що посаду в.о. генпрокурора може обійняти очільник САП Олександр Клименко. Для багатьох парламентарів, наприклад, фігурантів справи про доплати в "конвертах", це означало б швидкі кримінальні переслідування, тому вони максимально затягували засідання профільного комітету.

"Призначення звільненого генпрокурора Кравченка було кулуарною угодою: його кандидатуру перед президентом особисто пролобіював очільник СБУ Василь Малюк, якому була потрібна лояльна людина для підписання підозр детективам НАБУ.

Отримавши крісло, новий очільник ОГП одразу ініціював скасування внутрішніх конкурсів на адміністративні посади, щоб мати змогу розставити "своїх" людей у ручному режимі", – підкреслює Олена Щербан.

Тільки за період президентства Зеленського змінилося чотири генеральних прокурори. Жоден із них не допрацював до кінця своєї каденції, а останній втік за кордон від кримінального переслідування.

І це проблема не лише чинного очільника держави. У 2016 році Петро Порошенко призначив Юрія Луценка, під якого Верховна Рада спеціально змінювала законодавство, щоб генпрокурором змогла бути людина без вищої юридичної освіти.

Незалежний генеральний прокурор, незалежний орган досудового слідства потрібні для того, щоб нарешті припинити політично вмотивовану діяльність ОГП та стабілізувати правову систему держави. Завдяки цьому Україна стане інституційно міцнішою при будь-якому наступному президенті та нових скликаннях Верховної Ради.

Володимир Фомічов, УП