Еволюція громадського контролю
Чим дорослішим стає суспільство, то більше його починає цікавити, наскільки правильно та ефективно органи влади виконують свої обов’язки. Так виникло поняття "громадський контроль" – система заходів і функцій антикорупційного характеру, які в сьогоднішній Україні беруть на себе різні громадські організації, зокрема, громадські ради та ради громадського контролю.
Курс на демократичні реформи Україна "на папері" взяла відразу після здобуття незалежності у 1991 році. Проте в буремній історії нашої молодої країни не завжди знаходилося місце якомусь там громадському контролю – тим більше у пострадянському суспільстві, яке звикло до того, що "влада все вирішує". Однак що більше ми відчували себе незалежним панством, то більше зростало і наше бажання наглядати за владними інституціями. За Конституцією народ є єдиним джерелом влади, і це джерело зажадало бурхливих змін.
На початку двохтисячних було ухвалено закон "Про соціальний діалог в Україні" та Указ Президента "Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики". У ранніх 2010-х уряд Януковича-Азарова активно загравав із Євросоюзом і натякав на бажання України євроінтегруватися (хоча сам віддано дивився в бік Таможенного союзу). Тож багато робилося для імітації демократичних процесів, які насправді залишалися здебільшого на папері і мали більш номінальний, ніж реальний характер. Наприклад, тодішня постанова Кабміну "Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики" в теорії закладала правові основи для діяльності громадських рад, але насправді ці ради формувалися і затверджувалися згори і мали мало спільного з народним контролем.
Тільки після Революції гідності 2014 року суспільство гостро поставило перед владою питання контролю. Це призвело до створення нових антикорупційних органів, таких як Національне антикорупційне бюро України (НАБУ), Спеціалізована антикорупційна прокуратура (САП) та інших. Тож довелося і оновлювати (чи приймати з нуля) і правову базу для діяльності рад громадського контролю при цих органах. Були прийняті Закони України "Про державну службу" і "Про запобігання корупції", почали активно створюватися громради. Зокрема, першою в подібному форматі виникла і Рада громадського контролю (РГК) при НАБУ, яка мала забезпечити моніторинг та прозорість діяльності Бюро. Конкурс на місце у Раді, нарешті, був дійсно відкритим і відбувався шляхом інтернет-голосування. Ефективність такого підходу стала помітною відразу.
Так, перший склад Ради очолив Віталій Шабунін, голова Центру протидії корупції; за рік його змінив представник Автомайдану Олексій Гриценко, наступним головою також став автомайданівець, адвокат Роман Маселко, а далі склад ради очолила Галина Янченко з "Антикорупційного штабу". Коротше кажучи, нарешті українці отримали можливість власноруч обирати до контролюючих органів авторитетних громадських діячів, які зарекомендували себе на ниві протидії корупції та можновладдю. А не бачити під виглядом громадських активістів призначенців "згори". Це важливий момент, оскільки подати кандидатури на конкурс до РГК можуть тільки ті громадські об’єднання, статутна діяльність котрих пов’язана із запобіганням та протидією корупції, а ось держслужбовці та екс-працівники деяких структур такої змоги позбавлені.
Ради громадського контролю, члени яких обираються на прозорому та відкритому голосуванні, помітно змінюють роботу відповідних відомств. Так, вони активно включені у їхні конкурсні комісії і слідкують за чесністю набору кандидатів на посади в ці відомства. Вони досліджують скарги працівників, вносять пропозиції щодо покращень та оптимізації різних аспектів організації праці, а також стають в певному сенсі мостиком між суспільством і органом. Це, в результаті, дозволяє відомствам економити велику кількість людино-годин та матеріальних ресурсів, а ще, що важливо, піднімають рівень довіри громадськості до відомства.
Деякі громадські ради виникають під актуальні запити часу: так, під тиском громадськості контролююча рада виникла при Міністерстві Оборони, Міністерстві у справа ветеранів тощо. На жаль, не скрізь обрання та діяльність членів громрад є настільки ж прозорими і демократичними, як в Антикорупційному бюро, НАЗК, МО та БЕБ. Наприклад, громради при Міністерстві внутрішніх справ та при Податковій службі чомусь досі формуються шляхом внутрішніх виборів. Що, звісно, ставить певні питання щодо їхньої незалежності та ефективності. Принаймні, зі сторони це виглядає тою самою імітацією демократичних процесів в найкращих традиціях епохи Януковича, оскільки "контролюючий орган" фактично перебуває під контролем тих, хто їх же і призначив.
Чи можна цьому зарадити? Безперечно. Досвід відкритого онлайн-голосування щодо кандидатів РГК НАБУ, БЕБ, НАЗК, ГАР МО доводить, що група чесно обраних громадськістю активістів може істотно вплинути на роботу відомства. Тож є сенс формалізувати цей досвід на рівні законодавства і імплементувати його в усі державні установи, які потребують контролю громадських рад та РГК. Практика ж внутрішнього призначення членів громадських рад тими, кого вони мають контролювати, має бути припинена і назавжди забута.
А якою є ситуація із громадським контролем в інших країнах? Думаю, є сенс аналізувати іноземний досвід на прикладах Польщі та США. Перші є нашими найближчими сусідами, трохи більш за нас просунутими у сфері боротьби громади із проявами корупції. Другі також позиціонують себе світовим оплотом боротьби із корупціонерами.
Більшість органів громадського контролю в Польщі є неурядовими організаціями, що керуються статутами ООН, ОБСЄ і входять в загальну європейську антикорупційну систему. Якщо проаналізувати роботу найпомітніших із них, можна дійти висновку, що поляки сьогодні сфокусовані саме на вихованні суспільства в антикорупційному дусі та в просвітництві молоді щодо власних громадських прав і обов’язків – як і щодо можливостей впливати на органі влади, контролювати їх і вимагати від них звітності. Купа освітніх програм, форумів, тренінгів, безкоштовне навчання вчителів, "уроки антикорупції" у школах та вишах, робота із формуванням громадянської позиції з малих літ – видно, що країна має довгострокові плани.
У США, як у світовому центрі боротьби із корупцією, кількість антикорупційних громадських організацій чимала, але можна сказати, що фокус уваги більшості із помітних центрів та фондів тримається на тому, чи достатньо доброчесними є їхні політики та чиновники. Що також історично зрозуміло – багаторічний інститут репутації для Штатів не порожні слова, а можливість тримати при владі людей, не схильних до темних плям у біографії.
Хоча Україна дещо відстає від західних колег у сфері громадського контролю, проте і нам є, чим похвалитися. Зокрема, унікальним вмінням будувати горизонтальні зв’язки, самоорганізовуватися і працювати на волонтерських засадах (більшість українських громадських рад працюють на добровільній та безоплатній основі).
Наразі Україна все ще перебуває на самому початку побудови ефективної системи громадського контролю. Але цей процес іде, еволюціонує і приносить помітні результати. Чи мають громадські ради, незважаючи на досить обмежені власні повноваження, потенціал впливати на цілі міністерства й відомства? Безперечно. Проте для того, аби цей потенціал справдився, необхідно оптимізувати та привести до єдиної форми діяльність рад громадського контролю на основі як українського, так і міжнародного досвіду. І першим кроком до цього має стати перегляд існуючої законодавчої бази, зокрема, в питанні конкурсного відбору до членства в громадських радах.
Українське суспільство довело всьому світу, що здатне до самоорганізації навіть на війні проти страшного ворога. Причому на війні за демократичні цінності. Воно заслуговує на право чесно й прозоро обирати тих, хто від його імені слідкуватиме тим, аби ці цінності працювали всередині держави.
Микитюк Антон, заступник Голови РГК НАБУ, голова ГО "Центр суспільного контролю"
