Лобізм у США: коли прагнення отримати доступ перетворюється на торгівлю впливом?

Я займаюся юридичною практикою майже тридцять років і протягом цього часу виконував різні керівні функції у фінансових структурах Республіканської партії.

Зокрема, консультував іноземні та американські компанії, некомерційні організації, інвесторів і політиків з найрізноманітніших питань — від виходу на ринок і стратегії ведення судових спорів до придбання та відчуження нерухомості. Я також реєструвався як лобіст і організовував різні кампанії з політичного представництва інтересів.

За ці роки мені ставили сотні запитань про Вашингтон. Як не дивно, найпоширеніше з них ніколи не стосувалося безпосередньо американської політики. Натомість більшість клієнтів запитували мене: "Де проходить межа?".

Де закінчуються звичайний нетворкінг, зв'язки з громадськістю та маркетинг і починається регульована законом лобістська діяльність?

Коли ділові та громадські ініціативи перетворюються на регульовану політичну діяльність?

У який момент юрист, який консультує іноземного клієнта, підпадає під вимоги щодо розкриття інформації, встановлені Законом про реєстрацію іноземних агентів (Foreign Agents Registration Act, FARA) або Законом про розкриття лобістської діяльності (Lobbying Disclosure Act, LDA)?

Коли організація зустрічей із політиками та державними посадовцями, написання авторських статей, проведення конференцій або керівництво комунікаційною кампанією потребують реєстрації відповідно до американського законодавства?

Це вже не абстрактні академічні питання. Вони стали практичними для українських та інших компаній, які прагнуть залучити інвестиції; гуманітарних організацій, що вибудовують партнерські відносини; університетів, які співпрацюють з американськими установами; технологічних компаній, що виходять на ринок США; та юридичних фірм, які допомагають клієнтам орієнтуватися у Вашингтоні.

Для багатьох іноземних читачів американська правова система здається дивною і заплутаною. Лобізм у США законний, є невіддільною частиною політичної системи, а політичне представництво інтересів захищене Конституцією. Водночас юристи, консультанти, фахівці з комунікацій і навіть некомерційні організації іноді потрапляють під перевірки через діяльність, яка на перший погляд виглядає цілком звичайною і безпечною.

Пояснення криється в принципі, який часто випускають із поля зору. Сполучені Штати не перешкоджають політичному представництву інтересів — навпаки, вони його приймають. Але вони вимагають і регулюють прозорість. Це принципово важлива відмінність. Її розуміння стає дедалі важливішим, особливо з огляду на те, що протягом останнього десятиліття Міністерство юстиції США посилило контроль за дотриманням законів щодо розкриття інформації та регулювання іноземного впливу.

Для України, майбутнє якої й надалі значною мірою залежить від міцних політичних, економічних та безпекових відносин зі Сполученими Штатами, розуміння цих правил — не просто юридичне питання. Це складова ефективної дипломатії, відповідального ведення бізнесу та довгострокової репутаційної надійності.

Чому демократіям потрібне представництво інтересів

За межами Сполучених Штатів слово "лобізм" часто має негативне забарвлення. Люди з пострадянського простору нерідко помилково ототожнюють політичне представництво інтересів із прихованим впливом та незаконним політичним протекціонізмом.

Сполучені Штати були побудовані на принципі, за яким громадяни мають право звертатися до свого уряду. Перша поправка захищає свободу слова, свободу об'єднань та право домагатися дій з боку держави. Ці конституційні гарантії сприяли виникненню широкої системи організацій, які представляють практично всі можливі інтереси.

Університети лобіюють фінансування наукових досліджень. Лікарні виступають за певну політику у сфері охорони здоров'я. Ветеранські організації домагаються кращих послуг для колишніх військовослужбовців. Сільськогосподарські асоціації, виробники, технологічні компанії, профспілки, правозахисні й екологічні групи, релігійні організації та гуманітарні благодійні фонди регулярно взаємодіють із Конгресом і федеральними відомствами.

Законодавці фізично не можуть бути експертами з кожного питання, яке вони розглядають. В один день їм доводиться працювати із законодавством щодо штучного інтелекту, виробництва напівпровідників, санкцій, фармацевтики, податкової політики, енергетичної безпеки, сільського господарства або національної оборони. Тому вони залежать від інформації тих, кого безпосередньо стосуються ухвалені рішення.

Лобізм існує повсюдно і виконує практичну функцію. Він допомагає обраним посадовцям зрозуміти, як запропоноване законодавство може вплинути на бізнес, громади та окремих громадян. Мета американських законів — забезпечити прозорість такого впливу.

Питання, яке найчастіше ставлять іноземні клієнти

За багато років я помітив, що іноземні клієнти рідко запитують, чи законний лобізм. Натомість вони запитують:

"Якщо я найму PR-фірму, чи доведеться мені реєструватися відповідно до FARA?"

Вони сподіваються почути однозначне "так" або "ні". Але одне з головних непорозумінь щодо FARA та LDA полягає в тому, що ці закони нібито регулюють окремі дії. Іноді це справді так, однак загалом федеральні регулятори США оцінюють відносини між сторонами в їхній сукупності.

Хто найняв консультанта? Хто керував його роботою? Хто затверджував зміст повідомлень? Якою була мета? Чи намагався хтось вплинути на державну політику? Чи виконувалася робота незалежно, чи від імені іншої особи або організації?

Відповіді на ці питання значно важливіші за те, чи відвідав хтось одну зустріч або опублікував одну статтю. Саме тому досвідчені юристи часто спочатку відповідають фразою, яку іноземні клієнти не люблять найбільше:"Усе залежить від обставин".

Відмінність між представництвом інтересів та агентськими відносинами

З мого досвіду, один принцип пояснює цю сферу права краще за більшість інших: закон зазвичай менше цікавиться самим доступом, ніж тим, від чийого імені діє людина.

Багато хто вважає, що необхідність реєстрації залежить від того, з ким ви знайомі. Як правило, це не так. Мати зв'язки з членами Конгресу — законно. Зустрічатися з державними посадовцями — законно. Відвідувати політичні заходи — законно. Знайомити керівників компаній з обраними посадовцями — часто законно. Навіть публічне висловлення твердої позиції щодо державної політики зазвичай є захищеною формою свободи слова.

Важливіше питання полягає в іншому:

"Від чийого імені ви дієте? Чого ви намагаєтеся досягти?"

Якщо ви висловлюєте власні погляди, відстоюєте бізнес-інтереси власної компанії або дієте незалежно, юридичний аналіз зазвичай є відносно простим. Однак коли ви починаєте діяти на прохання, під керівництвом або контролем іншої особи чи організації — особливо іноземного принципала — юридична оцінка може змінитися.

Це не обов'язково означає, що реєстрація потрібна. Більше того, якщо обов'язок зареєструватися справді виникає, сама реєстрація не є чимось ганебним. Я й сам у певних ситуаціях реєструвався, обираючи більш обережний підхід і принцип прозорості.

Ці питання стають ще важливішими, якщо метою є вплив на законодавство США, зовнішню політику, рішення виконавчої влади, регуляторну політику або громадську думку щодо дій держави. Саме тому двоє людей можуть займатися практично однаковою діяльністю, але обов'язок щодо розкриття інформації виникне лише в одного з них. Різниця може полягати не в самій діяльності, а в тому, кого представляє людина і з якою метою.

Сіра зона: коли представництво інтересів стає регульованою діяльністю

Одне з найпоширеніших переконань, із яким я стикаюся, полягає в тому, що існує чітка червона лінія: напишіть одну авторську статтю — і ви стаєте лобістом; зустріньтеся з одним конгресменом — і повинні зареєструватися; найміть PR-фірму — і FARA автоматично починає діяти. Таке справді може статися, але багато залежить від мети клієнта і конкретного контексту.

Необхідність реєстрації відповідно до FARA та LDA значною мірою залежить від конкретних фактів. Одна й та сама дія в одній ситуації може вимагати розкриття інформації, а в іншій — ні.

Публікація незалежної авторської статті є журналістською діяльністю та захищеною формою висловлення. Але публікація статті за вказівкою іноземного принципала як частини скоординованої кампанії, спрямованої на вплив на американських політиків і державних посадовців, може поставити зовсім інші юридичні питання. Визначальне значення має контекст, а не сам факт публікації.

Те саме стосується конференцій, заходів аналітичних центрів, інвестиційних форумів, круглих столів із питань державної політики та зустрічей із членами Конгресу. Жоден із цих заходів сам по собі не є лобіюванням, яке автоматично тягне за собою вимоги щодо реєстрації та розкриття інформації. Однак коли вони стають елементами організованої кампанії, що проводиться від імені третьої сторони з метою вплинути на уряд США, можуть застосовуватися федеральні закони про розкриття інформації.

Вашингтон уже не той, що двадцять років тому

Коли я тільки починав юридичну практику у Вашингтоні, дискусії про FARA були відносно рідкісними за межами вузького кола фахівців. Багато практикуючих юристів вважали цей закон фактично неактивним. Питання щодо реєстрації, звісно, виникали, але кримінальні розслідування були порівняно рідкісними, а добровільне усунення порушення постфактум нерідко дозволяло зняти можливі претензії.

Сьогодні таке уявлення вже не відповідає дійсності.

Починаючи з кінця 2010-х років кілька резонансних федеральних розслідувань, зокрема справа колишнього керівника передвиборчого штабу Дональда Трампа Пола Манафорта, привернули значну суспільну увагу до FARA. Незалежно від політичних поглядів, ці справи суттєво змінили підхід юристів, консультантів, лобістських фірм і фахівців із комунікацій до оцінки своїх обов'язків.

Міністерство юстиції США значно посилило увагу до забезпечення дотримання FARA: було розширено практику роз'яснень, консультативних висновків і контролю за виконанням вимог закону. Сигнал із Вашингтона став однозначним: до обов'язків щодо розкриття інформації тепер ставляться значно серйозніше, ніж у попередні десятиліття.

Водночас LDA продовжує встановлювати власні вимоги до звітності щодо внутрішньої лобістської діяльності, яка підпадає під його дію. FARA та LDA відрізняються за сферою застосування і призначенням, але відображають один основоположний принцип: американське суспільство має законний інтерес знати, хто прагне впливати на рішення держави. Це не повинно перешкоджати законному представництву інтересів. Навпаки, має стимулювати продуманий підхід до дотримання законодавства.

Чому це важливо для України

Через війну з Росією Україна стала одним із найважливіших питань американської зовнішньої політики. Українські державні установи, гуманітарні організації, університети, культурні об'єднання, компанії, інвестори та представники української діаспори по-різному взаємодіють з американськими політиками та державними посадовцями. Така взаємодія є і зрозумілою, і необхідною.

Демократія залежить від діалогу між урядами. Вона також спирається на усвідомлену участь бізнесу, благодійних організацій, академічних установ та об'єднань, що представляють різні інтереси. Підвищена увага неминуче означає підвищений контроль. Організації, які виступають на підтримку України або власних комерційних і політичних інтересів, не повинні боятися американських законів про прозорість. Вони повинні їх розуміти.

Організації, які дотримуються принципу прозорості, зміцнюють довіру з боку Конгресу, органів виконавчої влади, донорів, інвесторів, журналістів і громадськості. Ті ж, хто ігнорує обов'язки щодо розкриття інформації, ризикують зіткнутися не лише з юридичними наслідками, а й із подальшою шкодою для своєї репутації.

Цей урок стосується не лише України. Він так само актуальний для компаній, що виходять на ринок США, іноземних інвесторів, міжнародних некомерційних організацій, університетів та фахівців із взаємодії з державними органами в Європі, Азії, на Близькому Сході та в Латинській Америці.

Читайте також: Лобіювання в Україні: від міфів до прозорих правил гри

Де проходить межа?

Отже, повернімося до питання, з якого я почав.

Де проходить межа?

Вона визначається відносинами в їхній сукупності: хто керує роботою, чиї інтереси просуваються, якою є мета доручення і чи підпадає діяльність під встановлений Конгресом режим розкриття інформації.

Універсального переліку критеріїв не існує. Стаття може бути незалежним журналістським матеріалом — або частиною скоординованої кампанії з політичного представництва інтересів. PR-ініціатива може просувати комерційний продукт — або прагнути вплинути на громадську думку щодо державної політики. Юридичне консультування може залишатися традиційним наданням юридичної допомоги — або перерости в політичний консалтинг і представництво інтересів, здатні вимагати від юристів реєстрації відповідно до FARA або LDA.

Факти мають величезне значення. Мета має значення. Керівництво і контроль мають значення.

Але найважливіше — прозорість.

Вашингтон — це політична фабрика, що працює на довірі та встановлених правилах. Зв'язки створюють можливості, але саме довіра формує стійку репутацію. Політичне представництво інтересів глибоко вкорінене в американській політиці.

Для кожного, хто взаємодіє з Вашингтоном — юриста, підприємця, керівника некомерційної організації, інвестора, науковця чи державного посадовця, — головний урок зрештою простий: часто йдеться не про одну чітку межу, а про оцінку переломних моментів і розуміння того, що розкриття інформації залишається основним принципом для іноземних організацій та осіб, які прагнуть бути почутими американським політичним істеблішментом.

Юрій Ванетик, американський політичний стратег та адвокат