Лоббизм в США: когда стремление получить доступ превращается в торговлю влиянием?
Я занимаюсь юридической практикой почти тридцать лет и на протяжении этого времени выполнял различные руководящие функции в финансовых структурах Республиканской партии.
В частности, я консультировал иностранные и американские компании, некоммерческие организации, инвесторов и политиков по самым разнообразным вопросам — от выхода на рынок и стратегии ведения судебных споров до приобретения и отчуждения недвижимости. Я также регистрировался в качестве лоббиста и организовывал различные кампании по политическому представительству интересов.
За эти годы мне задавали сотни вопросов о Вашингтоне. Как ни странно, самый распространённый из них никогда не касался непосредственно американской политики. Вместо этого большинство клиентов спрашивали меня: "Где проходит граница?".
Где заканчиваются обычный нетворкинг, связи с общественностью и маркетинг, а начинается регулируемая законом лоббистская деятельность?
Когда деловые и общественные инициативы превращаются в регулируемую политическую деятельность?
В какой момент юрист, консультирующий иностранного клиента, подпадает под требования по раскрытию информации, установленные Законом о регистрации иностранных агентов (Foreign Agents Registration Act, FARA) или Законом о раскрытии лоббистской деятельности (Lobbying Disclosure Act, LDA)?
Когда организация встреч с политиками и государственными должностными лицами, написание авторских статей, проведение конференций или руководство коммуникационной кампанией требуют регистрации в соответствии с американским законодательством?
Это уже не абстрактные академические вопросы. Они стали актуальными для украинских и других компаний, стремящихся привлечь инвестиции; гуманитарных организаций, налаживающих партнерские отношения; университетов, сотрудничающих с американскими учреждениями; технологических компаний, выходящих на рынок США; и юридических фирм, помогающих клиентам ориентироваться в Вашингтоне.
Для многих иностранных читателей американская правовая система кажется странной и запутанной. Лоббизм в США законен, является неотъемлемой частью политической системы, а политическое представительство интересов защищено Конституцией. В то же время юристы, консультанты, специалисты по коммуникациям и даже некоммерческие организации иногда попадают под проверки из-за деятельности, которая на первый взгляд выглядит вполне обычной и безопасной.
Объяснение кроется в принципе, который часто упускают из виду. Соединенные Штаты не препятствуют политическому представительству интересов — напротив, они его одобряют. Но они требуют и регулируют прозрачность. Это принципиально важное отличие. Его понимание становится всё более важным, особенно с учётом того, что в течение последнего десятилетия Министерство юстиции США усилило контроль за соблюдением законов о раскрытии информации и регулировании иностранного влияния.
Для Украины, будущее которой и в дальнейшем в значительной степени зависит от прочных политических, экономических и оборонных отношений с Соединёнными Штатами, понимание этих правил — не просто юридический вопрос. Это составляющая эффективной дипломатии, ответственного ведения бизнеса и долгосрочной репутационной надёжности.
Почему демократиям необходимо представительство интересов
За пределами Соединенных Штатов слово "лоббизм" часто имеет негативный оттенок. Люди из постсоветского пространства нередко ошибочно отождествляют политическое представительство интересов со скрытым влиянием и незаконным политическим протекционизмом.
Соединенные Штаты были построены на принципе, согласно которому граждане имеют право обращаться к своему правительству. Первая поправка защищает свободу слова, свободу объединений и право добиваться действий со стороны государства. Эти конституционные гарантии способствовали появлению обширной системы организаций, представляющих практически все возможные интересы.
Университеты лоббируют финансирование научных исследований. Больницы выступают за определённую политику в сфере здравоохранения. Организации ветеранов добиваются улучшения услуг для бывших военнослужащих. Сельскохозяйственные ассоциации, производители, технологические компании, профсоюзы, правозащитные и экологические группы, религиозные организации и гуманитарные благотворительные фонды регулярно взаимодействуют с Конгрессом и федеральными ведомствами.
Законодатели физически не могут быть экспертами по каждому вопросу, который они рассматривают. В один день им приходится работать с законодательством об искусственном интеллекте, производстве полупроводников, санкциях, фармацевтике, налоговой политике, энергетической безопасности, сельском хозяйстве или национальной обороне. Поэтому они полагаются на информацию тех, кого непосредственно касаются принимаемые решения.
Лоббизм существует повсеместно и выполняет практическую функцию. Он помогает избранным должностным лицам понять, как предлагаемое законодательство может повлиять на бизнес, сообщества и отдельных граждан. Цель американских законов — обеспечить прозрачность такого влияния.
Вопрос, который чаще всего задают иностранные клиенты
За многие годы я заметил, что иностранные клиенты редко спрашивают, законен ли лоббизм. Вместо этого они спрашивают:
"Если я найму PR-фирму, придется ли мне регистрироваться в соответствии с FARA?"
Они надеются услышать однозначное "да" или "нет". Но одно из главных заблуждений относительно FARA и LDA заключается в том, что эти законы якобы регулируют отдельные действия. Иногда это действительно так, однако в целом федеральные регуляторы США оценивают отношения между сторонами в их совокупности.
Кто нанял консультанта? Кто руководил его работой? Кто утверждал содержание сообщений? Какова была цель? Пытался ли кто-либо повлиять на государственную политику? Выполнялась ли работа независимо или от имени другого лица или организации?
Ответы на эти вопросы гораздо важнее того, посетил ли кто-то одну встречу или опубликовал одну статью. Именно поэтому опытные юристы часто сначала отвечают фразой, которую иностранные клиенты не любят больше всего:"Все зависит от обстоятельств".
Различие между представительством интересов и агентскими отношениями
По моему опыту, один принцип объясняет эту сферу права лучше, чем большинство других: закон обычно меньше интересуется самим доступом, чем тем, от чьего имени действует человек.
Многие считают, что необходимость регистрации зависит от того, с кем вы знакомы. Как правило, это не так. Иметь связи с членами Конгресса — законно. Встречаться с государственными должностными лицами — законно. Посещать политические мероприятия — законно. Знакомить руководителей компаний с избранными должностными лицами — часто законно. Даже публичное выражение твёрдой позиции в отношении государственной политики обычно является защищённой формой свободы слова.
Более важный вопрос заключается в другом:
"От чьего имени вы действуете? Чего вы пытаетесь достичь?"
Если вы выражаете собственные взгляды, отстаиваете бизнес-интересы своей компании или действуете независимо, юридический анализ обычно относительно прост. Однако когда вы начинаете действовать по просьбе, под руководством или контролем другого лица или организации — особенно иностранного принципала — юридическая оценка может измениться.
Это не обязательно означает, что регистрация необходима. Более того, если обязанность зарегистрироваться действительно возникает, сама по себе регистрация не является чем-то постыдным. Я и сам в определенных ситуациях регистрировался, выбирая более осторожный подход и принцип прозрачности.
Эти вопросы становятся ещё более важными, если целью является влияние на законодательство США, внешнюю политику, решения исполнительной власти, регуляторную политику или общественное мнение в отношении действий государства. Именно поэтому два человека могут заниматься практически одинаковой деятельностью, но обязанность по раскрытию информации возникнет только у одного из них. Разница может заключаться не в самой деятельности, а в том, кого представляет человек и с какой целью.
Серая зона: когда представительство интересов становится регулируемой деятельностью
Одно из самых распространенных убеждений, с которым я сталкиваюсь, заключается в том, что существует четкая красная линия: напишите одну авторскую статью — и вы становитесь лоббистом; встретьтесь с одним конгрессменом — и должны зарегистрироваться; наймите PR-фирму — и FARA автоматически начинает действовать. Такое действительно может произойти, но многое зависит от цели клиента и конкретного контекста.
Необходимость регистрации в соответствии с FARA и LDA в значительной степени зависит от конкретных фактов. Одно и то же действие в одной ситуации может требовать раскрытия информации, а в другой — нет.
Публикация независимой авторской статьи является журналистской деятельностью и защищённой формой самовыражения. Но публикация статьи по указанию иностранного принципала в рамках скоординированной кампании, направленной на оказание влияния на американских политиков и государственных должностных лиц, может поставить совершенно иные юридические вопросы. Решающее значение имеет контекст, а не сам факт публикации.
То же самое касается конференций, мероприятий аналитических центров, инвестиционных форумов, круглых столов по вопросам государственной политики и встреч с членами Конгресса. Ни одно из этих мероприятий само по себе не является лоббированием, которое автоматически влечет за собой требования о регистрации и раскрытии информации. Однако когда они становятся элементами организованной кампании, проводимой от имени третьей стороны с целью оказать влияние на правительство США, могут применяться федеральные законы о раскрытии информации.
Вашингтон уже не тот, что двадцать лет назад
Когда я только начинал юридическую практику в Вашингтоне, дискуссии о FARA были относительно редкими за пределами узкого круга специалистов. Многие практикующие юристы считали этот закон фактически неактивным. Вопросы о регистрации, конечно, возникали, но уголовные расследования были сравнительно редкими, а добровольное устранение нарушения постфактум нередко позволяло снять возможные претензии.
Сегодня такое представление уже не соответствует действительности.
Начиная с конца 2010-х годов несколько резонансных федеральных расследований, в частности дело бывшего руководителя предвыборного штаба Дональда Трампа Пола Манафорта, привлекли значительное внимание общественности к FARA. Независимо от политических взглядов, эти дела существенно изменили подход юристов, консультантов, лоббистских фирм и специалистов по коммуникациям к оценке своих обязанностей.
Министерство юстиции США значительно усилило внимание к обеспечению соблюдения FARA: была расширена практика разъяснений, консультативных заключений и контроля за выполнением требований закона. Сигнал из Вашингтона стал однозначным: к обязанностям по раскрытию информации теперь относятся гораздо серьезнее, чем в предыдущие десятилетия.
В то же время LDA продолжает устанавливать собственные требования к отчетности о внутренней лоббистской деятельности, подпадающей под его действие. FARA и LDA различаются по сфере применения и назначению, но отражают один основополагающий принцип: американское общество имеет законный интерес знать, кто стремится влиять на решения государства. Это не должно препятствовать законному представительству интересов. Наоборот, должно стимулировать продуманный подход к соблюдению законодательства.
Почему это важно для Украины
Из-за войны с Россией Украина стала одним из важнейших вопросов американской внешней политики. Украинские государственные учреждения, гуманитарные организации, университеты, культурные объединения, компании, инвесторы и представители украинской диаспоры по-разному взаимодействуют с американскими политиками и государственными должностными лицами. Такое взаимодействие является и понятным, и необходимым.
Демократия зависит от диалога между правительствами. Она также опирается на осознанное участие бизнеса, благотворительных организаций, академических учреждений и объединений, представляющих различные интересы. Повышенное внимание неизбежно означает усиленный контроль. Организации, выступающие в поддержку Украины или собственных коммерческих и политических интересов, не должны бояться американских законов о прозрачности. Они должны их понимать.
Организации, которые придерживаются принципа прозрачности, укрепляют доверие со стороны Конгресса, органов исполнительной власти, доноров, инвесторов, журналистов и общественности. Те же, кто игнорирует обязательства по раскрытию информации, рискуют столкнуться не только с юридическими последствиями, но и с последующим ущербом для своей репутации.
Этот урок касается не только Украины. Он столь же актуален для компаний, выходящих на рынок США, иностранных инвесторов, международных некоммерческих организаций, университетов и специалистов по взаимодействию с государственными органами в Европе, Азии, на Ближнем Востоке и в Латинской Америке.
Читайте также: Лоббирование в Украине: от мифов к прозрачным правилам игры
Где проходит граница?
Итак, вернёмся к вопросу, с которого я начал.
Где проходит грань?
Она определяется совокупностью отношений: кто руководит работой, чьи интересы продвигаются, какова цель поручения и подпадает ли деятельность под установленный Конгрессом режим раскрытия информации.
Универсального перечня критериев не существует. Статья может быть независимым журналистским материалом — или частью скоординированной кампании по политическому представительству интересов. PR-инициатива может продвигать коммерческий продукт — или стремиться повлиять на общественное мнение в отношении государственной политики. Юридическое консультирование может оставаться традиционным оказанием юридической помощи — или перерасти в политический консалтинг и представительство интересов, которые могут потребовать от юристов регистрации в соответствии с FARA или LDA.
Факты имеют огромное значение. Цель имеет значение. Руководство и контроль имеют значение.
Но самое важное — прозрачность.
Вашингтон — это политическая фабрика, работающая на доверии и установленных правилах. Связи создают возможности, но именно доверие формирует устойчивую репутацию. Политическое представительство интересов глубоко укоренилось в американской политике.
Для каждого, кто взаимодействует с Вашингтоном — юриста, предпринимателя, руководителя некоммерческой организации, инвестора, учёного или государственного чиновника, — главный урок, в конечном счёте, прост: часто речь идет не об одной чёткой границе, а об оценке переломных моментов и понимании того, что раскрытие информации остаётся основным принципом для иностранных организаций и лиц, стремящихся быть услышанными американским политическим истеблишментом.
Юрий Ванетик, американский политический стратег и адвокат