Украинская демократия: такая же, как все
Вызовы, рожденные свободой
Название первых президентских слушаний
Переход "Нашей Украины" в оппозицию, отставка "президентских" министров, "война указов", президентское вето на бюджет, внешняя политика правительства – может ли все это иметь какое-то отношение к продвижению демократии в Украине? Может!
Вопреки всем признакам длительного политического конфликта, хаоса и конфронтации, политическая ситуация, которая сложилась в стране, способствует демократии.
"Перманентная политическая нестабильность" – правительство переживает одну отставку за другой.
"Институционный паралич" – президент определяет внешнеполитический курс, а премьер-министр за один заграничный визит его меняет.
"Хаос и безвластие" – правительство и парламент увольняют министра, а суд и президент его восстанавливают на должности.
"Политическое противостояние между правительством и президентом заводит страну в тупик: нужно продолжение конституционной реформы", – звучат призывы со стороны оппозиционных и проправительственных политических сил.
На первый взгляд, кажется, ситуация критическая и требует кардинальных изменений. Однако так кажется только потому, что мы примеряем старые представления о политике к новой политической реальности.
Ни одно поколение украинцев не жило в условиях реальной демократии. Мы научились честным и прозрачным выборам, но не имеем никакого опыта в том, как функционирует "ежедневная демократия".
Со времен Оранжевой революции политическая система в Украине коренным образом изменилась, и за короткое время украинское общество и политики встретились сразу с тремя вызовами, "рожденными свободой".
Вызов первый – демократизация.
С конца 2004 года, немногим большим, чем два года назад, Украина живет в условиях свободной политической конкуренции, свободы слова, возмужалого гражданского общества, пережив первые, признанные мировым сообществом демократическими, парламентские выборы.
Вызов второй – политическая реформа, которая на смену президентской республике внедрила парламентско-президентскую, т.е такую, в которой полномочия президента сузились за счет расширения полномочий парламента и сформированного ним правительства.
Политическая реформа упала на украинцев, как снег на голову, неожиданно и неосознанно: и для тех, кто голосовал за нее в сессионном зале, и для широкой общественности. Как, наверное, и любая политическая реформа, которую принимают в таких условиях, она далека от совершенства.
В новой Конституции много белых пятен, роли основных игроков во власти выписаны нечетко, что порождает возможности для свободного толкования (а то и злоупотребления) конституционных норм.
Вызов третий – коабитация. Снова непонятные украинскому уху слова. Коабитация, или сohabitation, что в переводе с французского – "сожительство", "сосуществование" – термин, знакомый французской политике.
Коабитация означает сосуществование президента и правительства, представленных политическими силами, которые находятся в оппозиции друг к другу.
Она существует тогда, когда по результатам выборов в парламенте формируется коалиция, оппозиционная к парламентским силам, которые составляют политическую и программную поддержку президента.
Как следствие, президент вынужден назначить лидера коалиции премьер-министром. Имея поддержку парламента, премьер-министр реализовывает коалиционную программу во внутренней политике.
В компетенции президента остается осуществления внешней политики и политики безопасности, а также ряд предоставленных ему Конституцией рычагов для коррекции курса парламентско-правительственной коалиции.
Как следствие, во время коабитации исполнительная власть рассеяна между президентом и правительством. Президент и правительство вместе с политическими оппонентами, становятся вынужденными партнерами в реализации государственной политики.
Такая система действует во Франции. Если на президентских и парламентских выборах побеждает одна и та же политическая сила, неформальным лидером исполнительной власти становится президент. Опираясь на парламентское большинство, он формирует правительство и осуществляет общее руководство ним.
В противном случае получается коабитация. Франция пережила уже три периода коабитации (1986–1988, 1993–1995, 1997–2002). К счастью французов, первый из них случился только через 28 лет после изменения Конституции 1958 года.
В Украине это произошло почти сразу после вступления в силу новой Конституции.
Все, что не убивает нас, делает нас сильнее
По Фридриху Ницше
Успешно ответить на эти вызовы и получить долгосрочные выгоды Украина может только через адаптацию к настоящей политической ситуации с максимальным использованием возможностей и позитивов даже такого конфликтогенного явления, как коабитация.
По нашему мнению, парламентско-президентская модель, введенная новой Конституцией, и коабитация, в которую президент и правительство попало после парламентских выборов, способны поддерживать развитие демократии в Украине.
Политическая система, в которой исполнительная власть рассеяна между правительством и президентом, стимулирует жесткую политическую конкуренцию и не дает возможности ни одному из игроков узурпировать власть.
Для периода демократических преобразований, когда авторитарные традиции еще сильны, она оптимальна.
Это одна из самых больших гарантий демократичности политического процесса в условиях, когда демократические институты – суды, политические партии, местное самоуправление, организации гражданского общества – слабые или еще не играют надлежащую роль.
Президент, используя свои конституционные полномочия, выполняет функции конструктивной оппозиции: контроль над правительством, критика его действий и предложение альтернативных решений.
Вследствие того, что правительство и президент контролируют друг друга, важные решения являются результатом компромисса между разными политическими силами и группами интересов.
Жесткая и открытая конкуренция содействуют осознанию потребности в публичной политике.
Чтобы иметь убедительные аргументы перед своим визави, инициатор решения может инициировать процедуры создания публичной политики: анализ политики и оценку ее влияния, консультации с заинтересованными сторонами, информирование общественности.
Такие процедуры дадут ему возможность обеспечить широкую поддержку предлагаемой инициативы. Без процедур публичной политики политические партии не могут принимать качественные и эффективные решения прозрачным и демократическим способом.
Непубличная политика в условиях свободной конкуренции будет приводить к потере популярности.
Кроме того, благодаря политической ситуации, которая склоняет политических оппонентов к сотрудничеству, способна сформироваться консенсусная политическая культура, которая важна в таком неоднородном обществе, как украинское.
И это подтверждает опыт Франции, в которой после двух коабитаций стала возможна "конструктивная", по определению одного из ее участников, коабитация между правым президентом Жаком Шираком и левым правительством во главе с премьером Лионелем Жоспеном, которая продолжалась пять (!) лет, в течение всей каденции парламента.
Хотя это и стало поводом для жалоб политических элит относительно неэффективности системы принятия государственных решений и растерянности граждан относительно того, кому принадлежит власть, страна не "сползла в хаос".
В конце концов, парламентско-президентская система и коабитация содействуют увеличению роли политических партий, а не личностей, в политической жизни. Политические партии нужны не только для того, чтобы формировать коалиции и правительство.
Мощная поддержка политической партии в парламенте нужна и президенту, который вместе с тем является и государственным лидером, и лидером своей политической силы, ведь без стабильной поддержки в парламенте любой всенародно избранный президент обречен на коабитацию.
Конечно, коабитация имеет ряд недостатков. Ни одна из политических сил не может реализовать свою программу.
Процесс принятия решений становится намного более сложным и забирает больше времени, что может быть похожим на паралич исполнительной власти, которая не способна принимать решения.
Это время неблагоприятно для осуществления реформ, государство медленнее реагирует на вызовы, которые перед ней ставит окружение.
Кроме того, рассредоточеность власти не дает населению возможности четко идентифицировать, у кого в руках сосредоточена власть, понять, какая именно политическая сила отвечает за ход событий в стране.
Если такая ситуация продлится долго, неудовольствие людей увеличивается, и результатом может стать уменьшение количества тех, кто приходит голосовать и вообще поддерживает эту политическую систему.
По-настоящему война никому не нужна…
…но многим нужна ненависть
Макс Фриш
Представители правительственной и президентской команд хотят выйти из неудобной ситуации коабитации. Попытка президента установить "договорную демократию" через заключение Универсала национального единства оказалось безуспешной.
Президент и правительственная коалиция ищут возможность одержать окончательную победу в конкурентной борьбе с соперником: через изменение самой политической системы, заложенной Конституцией, или ее "перезапуск" через новые выборы, чтобы получить окончательную политическую победу над оппонентом.
"Наша Украина" и БЮТ говорят о возвращении к президентской республике, а коалиция, шаг за шагом наступая на полномочия президента, стремится превратить Украину в парламентскую республику с сильным премьером.
Тем не менее, ни одна из сторон не имеет возможности воплотить свой сценарий. Коалиция не имеет трехсот голосов для продолжения реформы; а в распоряжении Конституционного Суда есть столько же аргументов за отмену политической реформы, сколько и против.
Возможность проведения досрочных выборов тоже вилами по воде писана.
Во-первых, для этого нужны серьезные юридические основания. Такими могут быть распад нынешней коалиции и невозможность сформировать новую в течение 30 дней или отставка правительства и невозможность сформировать новое в течение 60 дней.
Во-вторых, досрочные выборы могут привести к повторной коабитации. Если не с премьером от Партии регионов, то с премьером от БЮТ. Объявление перевыборов лишено смысла для президента, если его политическая сила не получит весомой политической поддержки.
Пока что шансов на это мало. А попыткам Виктора Балоги вернуть популярность "Нашей Украине" или инициативам создания новой политической силы под руководством Юрия Луценко еще требуется время.
В парламентско-президентской системе президент и премьер обречены на сотрудничество, даже в случае коабитации.
Чтобы выжить, им придется начать сотрудничать, по крайней мере относительно важнейших вопросов государственной политики. Кроме того, чтобы установить мир, им нужно определить четкие границы собственной территории: конституционными законами, решениями Конституционного Суда определить полномочия друг друга и четко их придерживаться, что означает прежде всего уважать закон.
Механизмы сосуществования и сотрудничества прийдут с опытом. В Франции – это традиции или звичаєві практики. И это демократе – такая, какая она есть.
Надо осознать несколько простых вещей: попытки украинских политиков просмотреть политическую систему не имеют подпочвы, а борьба не принесет окончательной победы кому-то из них.
Ситуация требует компромиссов и общей работы.
Что быстрее это станет понятно, то меньше времени мы потеряем.
Виктор Чумак, Иван Пресняков, Наталия Шаповалова, Международный центр перспективных исследований (МЦПИ)
