Часть "Карфагена", которая произошла в сентябре с Русланом Кравченко, поставила ребром вопрос о реформе Офиса генерального прокурора.
Такой же вопрос перед Украиной ставит Евросоюз. Требование Еврокомиссии заключается в проведении независимого конкурса на должность генерального прокурора и в ликвидации практики назначения прокуроров на руководящие должности без проведения конкурсов.
Если проводить конкурс на должность генерального прокурора президент и правительство не хотят, то на введение конкурентного отбора на другие руководящие должности могут согласиться. Они должны вернуться благодаря законопроекту №16144 об обеспечении институциональной независимости органов прокурорского самоуправления. Если его примут, почти всех руководителей в прокуратуре — от местных отделов до директоров департаментов Офиса генерального прокурора — будут выбирать через конкурс.
Конкурсы должен проводить Совет прокуроров Украины. Он состоит из 15 человек: 10 представителей от окружных и областных прокуратур, 2 — от ОГП, одного делегирует САП и два ученых.
"Они интегрированы в жесткую руководящую вертикаль. Чтобы не иметь проблем на основном месте работы, они стараются не расходиться во взглядах с генеральным прокурором, делая Совет слабым и полностью зависимым институтом", – рассказывает УП эксперт "Лаборатории законодательных инициатив" Евгений Крапивин.
Получается парадокс: вроде бы конкурсы будут проходить, но проводить их будет орган, зависимый от руководства прокуратуры.
Законопроект внесен в повестку дня Верховной Рады на 10 ноября 2026 года. О том, какие могут быть механизмы создания независимой от политиков генеральной прокуратуры и почему законопроект №16144 этого не обеспечивает – читайте на "Украинской правде".
Реформа прокуратуры на практике
Совет прокуроров был создан по требованию Венецианской комиссии в 2014 году, а впервые провести выборы смог лишь через два года. Это орган самоуправления, подобный тем, которые есть у судей или адвокатов.
Читайте также: Не спешите его хоронить. Что происходит с Национальной ассоциацией адвокатов и чего от неё хочет Ермак
Хотя её создание должно было придать прокурорам больше самостоятельности — на практике она могла лишь вносить рекомендации генеральному прокурору относительно назначения прокуроров на руководящие должности и их увольнения с них.
"Если первый совет в 2017–2019 годах ещё как-то сопротивлялся и не согласовывал часть кандидатур, то после Рябошапки (глава ГП в 2019–2020 гг.) все последующие составы беспрекословно выполняли прихоти генпрокурора", — подчеркивает Евгений Крапивин.
По его словам, действующая модель Совета прокуроров в итоге оказалась крайне слабой. Её члены вынуждены совмещать самоуправленческие функции с основной работой в Офисе генпрокурора или областных прокуратурах, и чтобы не иметь проблем, они стараются не идти вразрез с волей руководства.
"Их рекомендации при назначении на руководящие должности носили формальный характер, реагирования на угрозы независимости прокуроров практически не происходило", – объясняет юрист.
Следующей проблемой оказалось количество руководящих должностей, на которые необходимо провести конкурс – их 1900.
"Первоначальная идея возложить проведение этих конкурсов на 15 членов Совета прокуроров выглядела хорошо только в теории. На практике они физически не смогут постоянно проводить их по всей стране", – подчеркивает Крапивин.
Согласно новому закону, Совет прокуроров самостоятельно проведет конкурсы на должности первого заместителя и заместителей генерального прокурора. Он также изберет руководителей и их заместителей в областных прокуратурах, а также руководителей окружных прокуратур.
Для всех остальных должностей – от руководителей отделов окружных прокуратур до руководителей департаментов Офиса генерального прокурора – конкурсный отбор будут проводить соответствующие комиссии по оценке и отбору. Они будут двух типов – одна будет выбирать руководство департаментов ОГП, а другие – областных и окружных прокуратур.
В их состав будут входить по шесть прокуроров, занимающих руководящие должности в соответствующем органе прокуратуры, и один член Совета прокуроров.
На практике это будет выглядеть так. Областной прокурор предлагает шесть членов в комиссию для избрания руководства окружных прокуратур — их должен утвердить Совет прокуроров. А в конкурсную комиссию по избранию областного руководства кандидатов предлагает Офис генпрокурора.
Состав самой комиссии согласовывает Совет прокуроров, а делегирует членов в неё руководитель соответствующей прокуратуры. В случае несогласования он рекомендует новых членов, а в случае повторного несогласования — Совет прокуроров самостоятельно назначает членов от соответствующей прокуратуры в комиссию по оценке и отбору.
"Направить международных экспертов напрямую во все эти комиссии нереально — для этого нужно найти более сотни иностранцев, готовых годами работать в Украине на постоянной основе", — добавляет Крапивин.
Поэтому ключевой предохранитель, который придумали, — это Совет по этическим стандартам. Она, по словам эксперта ЛЗИ, должна просеять через сито добропорядочности самих членов Совета прокуроров. "Эта модель успешно апробирована в судебной системе на примере Этического совета при ВСП", – добавляет он.
В её состав войдут три прокурора, делегируемых Советом прокуроров, и один член самого органа прокурорского самоуправления. Также там будут по одному члену от Квалификационно-дисциплинарной комиссии прокуроров, Национальной ассоциации адвокатов и один представитель от съезда юристов и учёных.
"Создание такого Совета этических стандартов для проверки членов РПУ и КДКП, как это прописано в законопроекте 16144, — заведомо провальная идея, поскольку большинство в этом Совете будут составлять сами же прокуроры системы. Как следствие, "карманные" органы самоуправления такими и останутся", – рассказывает УП руководительница юридического отдела Центра противодействия коррупции Елена Щербан.
Евгений Крапивин говорит, что проблему можно было бы решить, если бы в состав этического совета вошли международные эксперты с решающим правом голоса. Однако их участие не предусмотрено ни в переходной, ни в постоянной модели существования этического совета.
"Без этого независимого фильтра на самом высоком этапе отбора вся логика обновленного прокурорского самоуправления оказывается под угрозой", – подчеркивает он.
УП направила информационный запрос в Кабинет министров, который является инициатором законопроекта №16144, чтобы узнать: почему в него не включены международные эксперты, однако на момент выхода материала ответа не поступило.
Альтернативная реформа
"Я вижу не реформу, а стремление законсервировать старую систему", – делится своими мыслями с УП экс-генпрокурор Руслан Рябошапка.
Он рассказывает, что главный недостаток этого законопроекта – сохранение абсолютной и сконцентрированной власти генерального прокурора.
"Под красивой вывеской создания разнообразных "советов" или "комиссий по этическим стандартам" нам предлагают механизм, в котором большинство всегда будут составлять сами прокуроры. А это означает только одно: через своих подчинённых глава ведомства и в дальнейшем будет полностью контролировать кадровые и дисциплинарные процессы", — подчеркивает Рябошапка.
Во время его руководства прокуратурой был свой вариант реформы.
"Я обращался к опыту Франции, где вообще нет генерального прокурора, который единолично руководил бы всей правоохранительной системой.
Наш план состоял из двух бескомпромиссных этапов: сначала жесткая чистка рядов, а затем – набор добросовестных профессионалов из-за пределов системы. В феврале 2020 года мы даже успели принять в прокуратуру первую сотню новых сотрудников, не зараженных вирусом круговой поруки", – рассказывает о своей концепции экс-генпрокурор.
По словам Рябошапки, в 2020 году руководству государства была представлена концепция полной децентрализации полномочий генпрокурора. Он объясняет, что её стержнем должен был стать единый Национальный совет прокуроров из 11 членов, где прокуроры сознательно оставались бы в меньшинстве – всего 5 человек. Остальные 6 мест мы отводили общественности и международным экспертам. При этом совете должны были действовать три профильные комиссии: по отбору, оценке и дисциплине. В каждой из них закладывался математически точный паритет — по 4 прокурора и 4 внешних участника.
"Реализовать реформу мешали буквально все, кто имел хоть какое-то отношение к власти. Депутаты постоянно обрывали телефоны, умоляя кого-то не увольнять или продвинуть на должность своих людей. Даже в день моего увольнения, прямо в парламенте, ко мне подходили народные избранники и открыто напоминали о невыполненных "просьбах".
Олигархи — Коломойский, Бахматюк, Жеваго — были разъярены активизацией уголовных расследований против них. Политические элиты оказались просто не готовы к существованию независимой прокуратуры, ведь они панически боялись потерять свой удобный, послушный инструмент. Хотя парадокс заключается в том, что если бы эта реформа тогда состоялась, того же Коломойского сегодня бы не судили с таким откровенным произволом, который мы сейчас наблюдаем", – подытоживает Руслан Рябошапка
***
Чтобы реформа прокуратуры не была фасадной, нужно провести полноценный независимый конкурс на должность генерального прокурора, настаивает Елена Щербан.
"Только после этого имеет смысл создавать Совет по этическим стандартам. Пока руководство прокуратуры остается политически зависимым, любые процедурные достижения на нижних уровнях не имеют значения, ведь их можно нивелировать одним внутренним приказом", – подчеркивает Щербан.
Читайте также: Удобный исполнитель президентской воли. Как лишить Банковую контроля над генпрокурором
Сама же власть к конкурсу пока не готова. По словам одного из топ-чиновников команды Зеленского, максимум — можно при ОП или ещё где-нибудь создать консультативную группу, которая предоставит определённый список из нескольких кандидатов для президента.
Но это не решит проблему. Председатель комитета Верховной Рады по вопросам антикоррупционной политики Анастасия Радина подчеркивает, что за долгое время работы в антикоррупционной сфере не знает ни одного случая, когда система эффективно реформировала бы сама себя.
"Подобные попытки всегда заканчивались новым громким "Карфагеном". Пока генпрокурор будет политически зависимым, ни о каких качественных изменениях в органах прокуратуры речи быть не может. Поэтому я не вижу, как этот законопроект существенно изменит систему прокуратуры в обозримом будущем", – подытоживает Радина.
Владимир Фомичев, УП