Отчет IRI о ходе избирательной кампании в Украине

Суббота, 16 марта 2002, 20:48
Этот отчет был обнародован 5 марта на сайте IRI. По неустановленным причинам текст не был презентован в Украине. Перед вами - сокращена версия материала.

International Republican Institute - одна из множества американских общественных организаций, которая ставит перед собой задачу продвижения демократии во всем мире. На сайте института его роль описывается следующим образом: "С помощью IRI люди, которые раньше могли только мечтать о свободе, теперь проводят демократические реформы".

В область интересов IRI входят все уголки земного шара, и в первую очередь такие "проблемные" с точки зрения демократии зоны, как страны Африки или Восточная Европа. В основном IRI наблюдает за проведением выборов и выносит рекомендации по улучшению избирательного процесса. Кроме того, институт проводит образовательные мероприятия для политиков и граждан тех стран, которые только встают на путь демократизации.

Институт появился на свет в первой половине восьмидесятых – после того, как тогдашний президент США Рональд Рейган изложил в "Вестминстерской речи" свои взгляды на то, как общество и частный сектор могут помочь развитию демократии во всем мире.



Введение

Чтобы оценить влияние нового украинского закона о выборах на предвыборную атмосферу в стране накануне парламентских и местных выборов 31 марта 2002 года, Международный республиканский институт (IRI, International Republican Institute) направил в Украину делегацию из восьми человек. Наблюдательная миссия работала 4-9 февраля 2002 года, ее деятельность была профинансирована Национальным фондом демократии (National Endowment for Democracy).

13 сентября 2001 года Верховная Рада Украины приняла новый закон, регулирующий парламентские выборы. Этот закон будет регламентировать третьи после провозглашения Независимости в 1991 году парламентские выборы. Потребность в новом законе о выборах возникла после того, как Конституционный суд Украины признала некоторые статьи предыдущего закона, использовавшегося в выборах 1998 года, неконституционными.

IRI дважды наблюдал за парламентскими выборами в Украине – в 1994 и 1998 году, так же как и наблюдал он за президентскими выборами в 1999 году, каждый раз рекомендуя Центральной избирательной комиссии внести ряд юридических и административных изменений. ЦИК ввел многие из этих рекомендаций, и в течение последних восьми лет IRI отметил существенные улучшения в организации проведения выборов и в умении политических партий проводить эффективные избирательные кампании.

Но, хотя процедуры голосование и подсчета голосов в Украине значительно усовершенствовались, еще одна область избирательного процесса все еще требует более тщательного рассмотрения - речь идет о собственно предвыборном периоде. Во-первых, дальнейшее политическое развитие Украины задерживается из-за нехватки процветающих, но независимых СМИ, - фактора, который существенно обуславливает тот факт, что избирательная кампания имеет предвзятый и неэффективный характер.

Во-вторых, украинский закон невероятно слаб в области регулирования того, как избранные или назначенные представители власти используют возможности своего положения, чтобы обеспечить свое переизбрание. Обвинения в злоупотреблениях "административным ресурсом", истинные или нет, стали настолько повседневными, что теперь они оказывают серьезное влияние на позицию граждан и кандидатов относительно проведения выборов.

Таким образом, IRI установил, что предвыборный период до 31 Марта является сферой, нуждающейся в скрупулезном внимании. Выводы миссии IRI будут изложены в заключительном отчете, который также будет включать результаты наблюдений, сделанных в день выборов (…)

Методология

Миссия IRI внимательно изучила пять аспектов, характеризующих избирательную кампанию, чтобы оценить применение нового избирательного закона и климат, в котором политические партии могут эффективно принимать участие в выборах. Эти пять категорий включают следующее: организация проведения выборов, СМИ, политические партии и кандидаты, судебные решения/юридический надзор, негосударственные организации.

Чтобы собрать информацию, представители IRI провели приблизительно 85 интервью в Киеве и четырех областях Украины (Одесской, Харьковской, Черниговской и Ивано-Франковской). Беседы проводились с госслужащими, членами избирательных комиссий, журналистами из государственных и независимых СМИ, руководителями избирательных штабов, независимыми и партийными кандидатами, судьями и представителями негосударственных организаций.

Организация проведения выборов

Новый избирательный закон принес фундаментальные изменения в проведении украинских местных и парламентских выборов, поскольку теперь он требует, чтобы избирательные комиссии включали в качестве представителей политических партий. В статье 20 закона говорится, что окружные и участковые избирательные комиссии должны состоять из представителей партий и блоков, которые получили четыре или больше процентов голосов в последних выборах.
От партий требовалось, чтобы они предоставили списки своих представителей в избирательных комиссиях в ЦИК до 9 января 2002 года.

Именно поэтому огромное количество людей будут проводить выборы впервые. И хотя в течение последних нескольких лет в обучение членов избирательных комиссий было вложено множество средств и усилий, новый закон требует подготовки нового корпуса членов комиссий. Оба – и ЦВК, и негосударственные организации - провели подготовительные работы, которые включали в себя распространение обучающих материалов, предназначенных членам окружных избирательных комиссий.

Во время работы миссии IRI многие из обучающих программ были в самом разгаре, а члены избирательных комиссий из Ивано-Франковска, Харькова и Чернигова сообщали, что они принимают участие в таких программах. Предварительные отчеты свидетельствуют, что процесс включения членов политических партий в окружные избирательные комиссии происходит без особых затруднений. Другие наблюдательные группы должны обратить свое внимание на вопросы, касающиеся включения представителей политических партий в участковые избирательные комиссии.

Область, которая требует пересмотра, это роль ЦИК в "интерпретировании" закона о выборах, роли, которая согласно законодательству страны принадлежит судам Украины. Так, например, члены избирательных комиссий из Харькова рассказали представителям IRI, что они ждали, когда ЦИК обеспечит их разъяснениями и жаловались, что ЦИК не направил соответствующих руководств о том, как применять новый закон.

И хотя председатель ЦИК Рябец на людях заявлял, что в Центризбирком не должен разъяснять закон, тем не менее ЦИК распространил справочное руководство для окружкомов, в котором присутствуют толкования закона о выборах. Будущие наблюдательные комиссии должны обратить внимание на то, получают ли комиссии нижнего уровня прямо из ЦИК разъяснения, которые помогут им качественно и в соответствии с законом выполнять свою работу.

Самый распространенный вид жалоб, которые поступают из каждого региона, - это нехватка финансирования и оборудованием со стороны ЦИК, необходимые для того, чтобы окружкомы могли лучше исполнять свои обязанности. Однако, большинство опрошенных членов избирательных комиссий заявили, что процесс идет гладко.

Кроме того, в некоторых регионах можно было услышать еще и жалобу о том, что ЦИК демонстрирует фаворитизм при назначении председателей и секретарей окружных избирательных комиссий. Назначение руководителей избирательных комиссий - очень важная отличительная черта нового закона, поскольку согласно предыдущему члены комиссий сами выбирали председателя и секретаря.

Несколько членов избирательных комиссий выразили беспокойство по поводу количества бюллетеней, с которыми избиратели будут иметь дело в день выборов. Эта сфера также требует внимательного рассмотрения. Совмещение местных и парламентских выборов означает, что избиратели получат на руки 6-7 бюллетеней. Член одной из окружных избирательных комиссий из Ивано-Франковска считает, что это в нынешнем году, так же как и в 1998 году, это снова окажется проблемой - в особенности для пожилых избирателей, у которых процесс голосования вызывает затруднения.

Утверждение составов участковых избирательных комиссий было завершено 23 февраля – уже после того, как миссия закончила подведение итогов о ходе предвыборной кампании. Однако члены делегации задавали членам окружкомов вопросы о том, как будут формироваться участковые комиссии, и, в большинстве случаев им отвечали, что больших трудностей не ожидается.

Единственное исключение имело место в Чернигове, где член комиссии выразил свое полное непонимание того, как формируются участковые избирательные комиссии и имеют ли партии достаточно представителей, чтобы заполнить все места.

Аналогичным образом, если большинство делегатов отметили, что окружкомы располагали адекватными планами по подготовке членов участковых избирательных комиссий, то член избирательной комиссии из Чернигова не знал, где он может изыскать ресурсы для проведения такой подготовки. Опять-таки, формирование УИК и подготовка их членов, а также отбор их руководителей является одной из тех областей, к которым будущие наблюдательные группы должны отнестись с особым вниманием.

СМИ

Недостаточное количество независимых СМИ в Украины и обоснованное беспокойство украинских журналистов о собственной физической безопасности ограничивает развитие климата политической конкуренции в стране. До тех пор пока в Украине не появится сектор по-настоящему независимых СМИ, граждане будут лишены доступа к объективной информации о кандидатах и т.д., а также им будет не хватать информации, необходимой, чтобы принять полностью взвешенное решение по поводу тех лиц, которых они выбирают в качестве защитников своих интересов.

Миссия IRI провела оценку двух аспектов медиа-освещения избирательного климата. Первый касался того, насколько деятельность СМИ соответствует статье 50 избирательного закона, где говорится, что агитационная кампания может начинаться за пятьдесят дней до выборов – 9 февраля 2002 года. Закон запрещает ведение какой-либо агитации до указанного срока. Второй аспект касался того, насколько журналисты ощущают давление в плане освещения конкретных кандидатов или аспектов выборов.

Обзор IRI показал, что статью 50 по внутренним причинам очень сложно выполнять, и IRI сомневается в конституционности такого регулирования. В статье 50 не проводится различие между периодом избирательной кампании, периодом агитации и периода предвыборной рекламы. Ограничивая прессу в том, что и как она может освещать, закон отрицает гарантированную конституцией свободу прессы и свободу слова на протяжении избирательной кампании.

Более того, закон сам по себе чрезвычайно туманен, и представители делегации IRI насчитали огромное количество случаев нарушения этой нормы. Например, многие государственные газеты освещали деятельность кандидатов, находящихся на госслужбе, большинство из которых связаны с пропрезидентским блоком "За Единую Украину". И, кроме того, поскольку закон не устанавливает строгих стандартов, довольно сложно определить, что такое проведение кампании.

Члены делегации IRI отметили со стороны многих журналистов проявления страха. Журналисты из Одессы и Чернигова подчеркивали, что они беспокоятся по поводу собственной безопасности. Один из одесских журналистов рассказал, что ему посоветовали носить оружие для самозащиты, а другой в Чернигове заявил, что ему кажется, что "расследование обвинений в адрес государственных СМИ равносильно самоубийству".

Такие взгляды не характерны для всей страны. Например, независимый журналист из Ивано-Франковска позитивно оценил свои возможности освещать выборы. Дальнейшие оценки должны основываться на данных о том, способны ли СМИ освещать события избирательной кампании без страха перед насилием в свой адрес.

Политические партии/кандидаты

Представители IRI проинтервьюировали представителей партий, действующих как на местном уровне, так на общенациональном, а также кандидатов в народные депутаты, выдвинутых партиями, и самовыдвиженцев.

IRI отметил, что кампании на национальном и местном уровнях имеют разную степень совершенства, наличествует улучшение возможностей партий принимать участие в выдвижении и регистрации кандидатов, проводить агитационную кампанию.

Существенное изменение, содержащееся в новом законе, заключается в том, что отныне кандидаты и партии/блоки для того, чтобы их зарегистрировали, должны вносить денежный залог, а не собирать подписи в свою поддержку, как того требовал предыдущий закон. Более пятидесяти народных депутатов в середине января затребовали, чтобы Конституционный суд Украины проверил легальность такого залога, а 6 февраля Суд постановил, что залог конституционен.

Представители политических партий и кандидатов выражали различные точки зрения на этот вопрос. Большинство партийных кандидатов не ощутили каких-либо препятствий в связи с новыми требованиями. С другой стороны, два независимых кандидата из Чернигова, один борющийся за место в Верховной Раде, а другой – за должность мэра, оба они рассказали, что залог имел ограничительный характер и отвернул людей от участия в избирательном процессе.

Похоже, что к некоторым политическим партиям и блокам статья 50 применялась довольно свободно. Делегаты слышали несколько обвинений в адрес кандидатов от блока "За Единую Украину", ставивших биг-борды до официального старта агитационной кампании 9 февраля. Кроме того, были сообщения о том, что кандидаты от СДПУ (О) распространяли листовки и украшали своими рекламными слоганами борта автобусов.

Отвечая на вопросы об адекватности агитационной кампании, длящейся 50 дней, кандидаты давали разные ответы. Одни говорили, что длина кампании достаточна, другие выразили беспокойство по поводу ее короткого срока.

Не отличаются однородностью и взгляды кандидатов в народные депутаты на доступ к СМИ. Например, один из кандидатов от "Нашей Украины" выразил удовлетворение тем, что цены на рекламу во всех региональных СМИ были известны заранее. Для этого кандидата вопрос стоял не столько о доступе к СМИ, сколько о поиске средств, чтобы купить рекламную площадь. С другой стороны кандидат в народные депутаты от "Яблока" из Харькова заявил, что кандидатам из его партии не позволят покупать места для рекламы из-за "черного списка" партий, которым запрещено размещать свою рекламу.

Закон о выборах ставит политические партия в новые условия, требуя от них назвать сотни местных членов партии по всей стране, которые могли бы работать и в окружных, и в участковых избирательных комиссий. Большинство партий, в целом, заявили, что могут справиться с этой задачей; незначительные исключения были зафиксированы в Чернигове.

Судебные решения/юридический надзор

IRI отследил, как судьи понимают статью 29 нового закона о выборах. Закон позволяет разрешать вопросы, связанные с избирательным законом, и административным, и судебным путем, но вместе с тем это значит, что если одно и тоже дело рассматривается комиссией и судом, то комиссия должна прекратить рассмотрение дела до тех пор, пока суд не вынесет решения.

Кроме того, представители IRI спрашивали судей, готовы ли они к большому количеству дел, связанных с различными толкованиями нового избирательного закона. На это делегаты IRI услышали самые разнообразные ответы. Один судья в Чернигове выразил полную удовлетворенность новым законом. Он принимал участие в семинаре, проходившем в январе в Киеве и посвященном тому, как интерпретировать закон. Он также сказал, что Черниговский областной суд планировал провести подобную программу для районных судов.

С другой стороны главный судья Одесского областного суда отметил, что он до сих пор ждет дальнейших разъяснений того, как следует интерпретировать закон, в частности статью 29.

Негосударственные организации

Представители IRI побеседовали с членами некоторых украинских негосударственных организаций, чтобы познакомиться с из взглядами на то, как проходит избирательная кампания. В целом, большинство политически ориентированных НГО приняли на себя роль "сторожевого пса" и желали обнародовать обвинения в нарушениях и фальсификациях. Две организации, с представителями которых беседовали делегаты, - это Комитет избирателей Украины и харьковский Восточно-украинский фонд развития демократии.

Однако, члены делегации IRI слышали от представителей различных политических партий, что многие жалобы НГО, хотя и подаются из благих намерениях, не всегда аккуратны. IRI уверен, что любой негосударственной организации, публикующей обвинения в фальсификации и нарушениях, не помешает совет юриста.

Рекомендации

IRI рекомендовал председателю ЦИК, чтобы будущий Закон о выборах народных депутатов включал четкие стандарты ведения предвыборной кампании – отличной от партийной пропаганды. Например, этот стандарт может включать словесное определение ведения кампании как "выступления в поддержку или защиту конкретной партии, блока или кандидата". В завершении, IRI рекомендовал бы включить в любой новый или исправленный закон о выборах восстановленные полномочия ЦИК истолковывать закон о выборах.



powered by lun.ua