Дуже страшне слово
Ще трохи, і химерним словом "контрасигнація" почнуть лякати маленьких дітей.
Здавалося б, банальна бюрократична колізія, обумовлена неврегульованістю організаційно-правових відносин між Кабміном і Секретаріатом президента, викликала бурю емоцій, потік статей і коментарів.
На жаль, більшість публікацій витримані в стилістиці інформаційних воєн і не сприяють з'ясуванню суті проблеми і її подоланню, а, скоріше, провокують поглиблення нинішнього конфлікту.
Запитання перше: у чому суть контрасигнації?
Подібна постановка питання обумовлена тим, що в трактуванні даної процедури в Україні виявляються два прямо протилежні підходи: з одного боку скріплення указу президента підписом прем'єра здаэться суто формальним актом, простим візуванням, з іншого боку, робиться акцент на блокуючому характері процедури контрасигнації.
Усе це дуже нагадує літні дебати про те, чи зобов'язаний президент представляти в парламент кандидатуру прем'єра, висунуту коаліцією парламентської більшості.
І тоді, і зараз у дискусії домінують крайності. І в тому, і в іншому випадку логіка політичної доцільності підмінила логіку права і європейські політико-правові традиції.
Такий підхід дуже розповсюджений в українській політиці, у тому числі й серед тих, хто вважає себе демократами. Вільна політична інтерпретація конституційних, та й інших правових норм, не тільки не сприяє ствердженню в Україні верховенства права, а, скоріше, віддаляє від нього.
Процедура контрасигнації не є порожньою формальністю. Якби це було так, то навряд чи дана норма утримувалася б у конституціях більшості європейських держав.
Спочатку ця процедура виникла як один із найважливіших правових інструментів конституційного обмеження влади монархів.
Згодом вона була відтворена в конституціях напівпрезидентських і парламентських республік.
Наприклад, у Франції Конституція визначає, що всі акти президента контрасигнуются прем'єр-міністром або відповідним міністром. З цієї норми є всього кілька винятків, спеціально зазначених в Основному Законі.З іншого боку, "президент республіки підписує ордонанси й декрети, обговорені радою міністрів". Але це президентсько-парламентська республіка.
В умовах парламентсько-президентської і парламентської форми правління процедура контрасигнації стосується актів глави держави.
У теорії конституційного права інститут контрасигнатури вважається юридичним вираженням властивості безвідповідальності глави держави.
Інакше кажучи, якщо акт глави держави скріплюється прем'єром або відповідним міністром, те саме глава уряду або міністр несуть за нього відповідальність.
Не цілком коректні твердження, що "в Україні процедура контрасигнації не відповідає классичним уявленням теорії конституційного права,оскільки не передбачена подальша доля акту у випадку відмови глави уряду або міністру від його підписання. Тому дана процедура носить скоріше характер візування...а не контрасигнації".
Далеко не в усіх закордонних конституціях (або конституційних законах), що містять процедуру контрасигнації, використовується даний термін або описується "подальша доля" акта глави держави, непідписаного прем'єром або міністром.
У тому числі й тому, що відповідно до "класичних уявлень теорії конституційного права" такий акт у даному випадку не має чинності.
Протиставлення термінів "контрасигнація" і візування представляється казуїстикою, коли мова йде про правові категорії. При цьому, очевидно, передбачається, що візування носить обов'язковий (імперативний) характер.
Автор ризикне припустити, що далеко не всі юристи погодяться з таким трактуванням поняття "візування". Адже і візування, і контрасигнація є процедурою узгодження управлінського рішення між різними інстанціями.
Не зовсім коректним є й акцент на блокуючому характері процедури конрассигнації. Відмова від скріплення указу президента підписом прем'єра (або міністра), має бути надзвичайним заходом, котрий застосовується в крайньому випадку.
Скажемо, коли в уряді немає ресурсів для виконання даного указу, або управлінська ініціатива глави держави докорінно суперечить урядовій політиці, і Кабінет міністрів не може взяти на себе відповідальність за його виконання.
У сучасних політичних режимах, інститут контрасигнатури це не тільки спосіб обмеження влади глави держави, але й важливий елемент системи утримання й противаг. Він спонукає главу держави й уряд взаємоконтролювати один одного і узгоджувати свої управлінські рішення.
Контрассигнатура – це не дрючок нормативної війни між вищими інститутами державної влади, а спосіб узгодження інтересів, забезпечення організаційних і ресурсних умов для виконання рішення, прийнятого главою держави.
Запитання друге: чи був факт порушення процедури контрасигнації з боку Секретаріату президента? Зважаючи на все, так.
У всякому разі, він не був спростований. Схоже, що працівники президентської канцелярії оголосили укази президента без урядових автографів.
І справа не в злому намірі, або навмисному ігноруванні уряду й процедури контрасигнації. Просто з часів президентства Кучми до подібних процедур в АП ставилися винятково формально.
До речі, до конституційної реформи обсяг дії процедури конрасигнації був набагато ширше, ніж зараз. Тоді цій процедурі підлягали повноваження президента, зафіксовані в 14 пунктах статті 106 Конституції, а зараз – тільки 4.
Але до реформи процедура контрасигнації не мала істотного політичного значення. Адже президент у будь-який момент міг зняти і будь-якого міністра, і самого прем'єра.
Зараз уряд незалежний від президента. А в ряді запитань президент стає залежним від доброї волі прем'єра і міністрів.
І тому Секретаріат повинен максимально дотримуватися букви закону (у тому числі Основного), хоча б для того, щоб не провокувати своїх опонентів і "партнерів".
Запитання третє: наскільки виправданими були дії секретаріату КМУ, що повернув президентському Секретаріатові сім указів? Відповідь очевидна: якщо Секретаріат Ющенко порушив букву процедури контрасигнації, то урядові чиновники діяли всупереч її духові.
Адже вони, по суті, порушили етичні норми взаємин між главами держави й уряду. А це вкрай неполіткоректно.
Той же Лавринович міг указати своїм колегам із Секретаріату президента на допущені порушення, зажадавши надалі чітко дотримувати процедури контрасигнації. Без розголосу конфлікту.
Президентові повернули сугубо технічні (процедурні) укази, що не мали суттєвого політичного навантаження. Нарешті, частина указів були підписані й оголошені ще в серпні. Для чого було чекати більше місяця, щоб тільки зараз заявити про допущені порушення?
Очевидно мова йде про демонстративний жест, покликаний вказати Секретаріатові його нове місце в структурі влади, що змінюється. Не дивно, що в президента подібні дії сприйняли як образу на свою адресу.
Мотиви дій Лавриновича (Толстоухова? Табачника?) цілком зрозумілі. Тут і спрага помсти, і бажання поставити на місце "жовтогарячих вискочок".
І потреба "позначити" свою нову територію після конституційного переділу. Нарешті, прагнення зробити приємне шефові Януковичу.
Що ж, повернення указів сприйняте як початок "холодної війни". Але якимись будуть її наслідку?
Адже президентові є, чим відповісти. Президентська адміністрація може припиняти дії актів уряду під приводом їхньої неконституційності. Засіб цей тимчасовий і спірний, але в азарті протистояння і він сгодится.
В умовах конфлікту з Ющенко, уряд не зможе впливати на процес зняття і призначення керівників місцевих адміністрацій.
Кінець-кінцем, в руках президента є право вето. І той же закон про КМУ, якщо в ньому будуть норми, неприйнятні для глави держави, буде ветовано. А конституційної більшості для подолання вето у Партії регіонів і її союзників нема й, наразі, не передбачається.
Насамкінець говорять про можливості використання президентом стратегічного "термоядерного" резерву – призначення на посаду секретаря РНБОУ Тимошенко. І тоді вже точно нормативна "холодна війна" переросте у відкриті бойові дії по усіх фронтах.
Якщо конфлікт набуде гострі і затяжні форми, ПР і її нинішні союзники ризикують дискредитувати свій головний правовий ресурс – конституційну реформу.
Парламентсько-президентська система не зможе нормально функціонувати в умовах перманентного конфлікту між урядом і президентом.
Наврядчи в результаті переможе Секретаріат Ющенко.
У випадку прямого ігнорування президентською стороною процедури контрасигнації, укази не будуть виконуватися. Адже органи виконавчої влади підкоряються урядові, а не президентові.
В умовах ескалації конфлікту неминуче стане запитання про виведення з уряду представників президента - за винятком міністрів закордонних справ і оборони - і НУ.
Найбільшою і стратегічно значимою втратою для глави держави буде утрата впливу над МВС і Мінюстом. Останній візує будь-який указ президента. А МВС залишається найбільш впливовою силовою структурою країни.
У боротьбі з урядом Секретаріатові, по великому рахунку, ні на кого буде обпертися. Генпрокуратура давно "гуляє сама по собі". СБУ перетворилася на "паперового тигра". Суди швидко реагують на політичну кон'юнктуру і різного роду "стимули".
Ескалація нормативного конфлікту призведе до взаємного блокування управлінських актів сторін. І це загрожує не тільки черговою політичною кризою. У стані напівпаралічу опиниться система державного управління напередодні зими.
Хто від цього виграє? Точно, що не Ющенко і Янукович. Для них указна війна стане війною на взаємне знищення.
Можливо, політичні дивіденди в результаті цього конфлікту одержить одна приваблива й енергійна дама. Про наслідки для рядових громадян говорити не потрібно. За наслідки всіляких криз саме вони розплачуються в першу чергу.
Запитання останнє: що далі?
Найбільш радикальний сценарій – переростання нормативного протистояння в адміністративну й політичну кризу, що закінчиться або позачерговими парламентськими виборами, або новим тимчасовим примиренням і підписанням чергового Універсалу (Пакту, Меморандуму, etc.).
Сценарій помірний, політико-правовий – звертання конфліктуючих сторін до Конституційного суду. Робота цього органа нарешті разблокована. І якщо політики й державні мужі самі не можуть розібратися з контрасигнацією, нехай за них це зробить КС.
Володимир Фесенко, Центр прикладних політичних досліджень "Пента", для УП
