Бюджет без плану - гроші на вітер
Міністерство фінансів вирішило не чекати на остаточне вирішення питань формату коаліції та дотриматися положення Бюджетного кодексу про термін подання законопроекту про Державний бюджет до Верховної Ради.
Тепер можна вже не чекати сюрпризів від коаліційної програми дій, її тяжкого узгодження з "Нашою Україною", адже будь-якій програмі доведеться йти у фарватері, закладеному розробниками бюджету. (До речі, уряд і тут “допоміг” ще одним самостійним кроком однієї партії, оприлюднивши проект Державної програми економічного і соціального розвитку України на 2007 рік обсягом кількасот сторінок).
Ясна річ, до стратегій і програм в Україні доводиться ставитися з гумором, адже з їхнього тексту, зазвичай, вже видно, наскільки вірять у реальне впровадження таких талмудів навіть їхні автори. Це проявляється у великій кількості слів на кшталт “має” або “варто”, неузгодженості різних пріоритетів або взагалі суперечностях між цими пріоритетами, великих обсягах.
Ну як можна очікувати від урядовця концентрації мислення на кількох сотнях сторінок, які можна було би викласти у формі порівняно невеликої зведеної таблиці – якщо забрати “воду”?! І дуже шкода, що доводиться посміхатися, дивлячись на ці стратегії.
Бюджет – це стратегія
Якщо почати розповідати фінансовому директорові якоїсь транснаціональної корпорації, що у вас прийнято спочатку розробляти фінансовий план, а потім визначати стратегічні пріоритети розвитку підприємства, він принаймні здивується. Він здивується не менше, якщо ви просто скажете, що ці речі ви робите окремо.
Але саме так і працює українська постдержпланівська система. Можна розкидати видатки між "депресивними" регіонами, поділитися з усіма знедоленими, а потім почати міркувати про певну кількість кроків назустріч майбутньому. Кроків з пустими гаманцями і безліччю добрих намірів.
Не будемо шукати приклади далеко у минулому. Уряд Юрія Єханурова спочатку провів через Верховну Раду бюджет, а потім презентував стратегію під модним нині на пострадянському просторі слоганом подвоєння ВВП. І що сталося з цією стратегією?
Наприклад, там містився пріоритет єднання нації через пониження вартості поїздок всередині країни. Вже через кілька місяців після презентації цього документу “Укрзалізниця” підвищила тарифи на пасажирські перевезення.
Бюджет є головним інструментом державного стратегічного планування. Стратегічне планування – це високотехнологічне мистецтво. Потрібно обговорювати пріоритети, обирати найпотрібніші, деталізувати завданнями, аналізувати потрібні ресурси та віддачу від них, повертатися на кілька кроків назад, переосмислювати, знову обговорювати…
Значно легше взяти кошторис минулого року, щось додати кудись, щось десь відняти. Voila! І так кожен рік… Якщо комусь не сподобається результат, так можна десь цифри підправити, це ж не така проблема.
Можливо, саме тому у нас уряди і не досягають поставлених перед собою завдань? Адже за такого планування своїх витрат ніколи не буде вистачати коштів. Скільки не перерозподіляй ВВП через бюджет, для підтримки розвитку країни все одно мало.
Спробуйте порахувати, скільки у нас щороку витрачають на підтримку сільського господарства. Це мільярди і мільярди (навіть якщо забути про пільги). А врожайність і нині там, на дні. "Порожняк" виходить. Щось не так з інноваціями на селі…
Нецілеспрямована цілеспрямованість
Може у нас стратегічне планування відбувається як прості арифметичні операції - без паперу та розмов, просто в голові? Якщо аналізувати проект бюджету, то закрадаються сумніви в цьому. Давайте шукати його пріоритети розвитку, адже саме пріоритети є ознакою стратегічності.
Виходить, що пріоритетні (тобто перспективні) галузі економіки – це вугільна промисловість та сільське господарство? Саме на них дуже сильно збільшують обсяги видатків - добре, нехай буде так. Але якщо ми розвиваємо вугільну галузь і розконсервовуємо шахти, то чому підвищуємо підтримку безробітних шахтарів? Адже зайнятість у вугільній галузі у такому разі апріорі має зростати.
Або ж милозвучний пріоритет, об’єднаний під назвою-симулякром "інвестиційно-інноваційний розвиток". Будівництво квартир для певних категорій громадян? Припустимо, з економічної точки зору – це інвестиції. Дотації на реалізацію сільськогосподарської продукції? Тут переконати в тому, що це інвестиції, важче, але відповідь теж можна придумати.
Але в чому тут пріоритети? Забезпечити людей житлом? Так є ж набагато ефективніші способи його досягнення. Можна, наприклад, запровадити податок на нерухомість, аби обмежити спекулятивний тиск на ринку. Або зробити більш прозорими процедури отримання землі під будівництво. Це зробить житло доступнішим.
Державні видатки у формі будівництва квартир за нинішніх умов завжди відставатимуть від зростання цін на житло (і навіть прискорюватимуть його). Забезпечуючи житлом одних, справляємо високі податки з усіх інших на тлі подальшого зростання цін на нерухомість.
Пріоритет – підтримка сільгоспвиробника? Уряд виділяє великі гроші на закупівлі сільгосппродукції (знов-таки, ніколи не вистачить грошей на всіх), але не квапиться з прискоренням процесу наближення наших стандартів до європейських (лабораторії, сертифікація, селекція), що дало би змогу розширити можливості продавати продукцію за вищими цінами.
Нещодавно один депутат пропонував відновити в бюджеті-2007 спеціальні статті на розвиток хмелярства і льонарства. Аргументація: це депресивні регіони та ефективні галузі. Дивно, коли ефективні галузі потребують державної підтримки.
А ще є загадковий Стабілізаційний фонд у проекті бюджету–2007 обсягом 3 млрд. грн. Звісно, Україна – не Росія, але таку штуку теж обов’язково маємо мати. Звичайно , компенсація негативних наслідків підвищення цін на імпорт газу Україні, судячи з усього, може знадобитися. Питання в тому, як їх використати?
Наприклад, розрахунки показують, що на гроші Стабфонду можна компенсувати майже 15 млрд. кубометрів "негативних наслідків" (тобто якщо поділити Стабілізаційний фонд обсягом 3 млрд. грн. на різницю у ціні 1 тис. кубометрів газу в 40 доларів). Можна знайти більш цікавий шлях, наприклад, розподіляти гроші між “сертифікованими” урядом реципієнтами, під липові програми енергозбереження без чітких обов’язків (наприклад, повернення цих коштів як кредитів).
Тут не йдеться про те, потрібні всі ці видатки чи ні. Йдеться про те, що їхня потрібність сумнівна. Мають бути чітко продемонстровані очікувані наслідки від витрачання коштів. Де ціль? Адже будувати квартири "певним категоріям громадян" можна нескінченно…
Вузлик на пам’ять
Нині зрозуміло, що нинішній бюджет не влаштує нікого. Аби підтримати вугільну галузь, доводиться обмежувати соціальні виплати – пенсії, виплати за народження дитини. Це не подобається комуністам. Будуть досягати компромісу. "Наша Україна" також направить свої побажання. Можливо, суттєва частина з них буде врахована. У фракції Партії реґіонів також багато депутатів, і не всі вони бачили проект бюджет до його реєстрації. Тому будуть побажання і від них.
Загалом, нічого нового, так буває кожен рік.
Потім бюджет ухвалять. Він буде схожим за духом, дещо іншим за буквою. Упродовж року "з коліс" до нього вноситимуть зміни. Можливо, там теж будуть свої побажання. Можливо, їх також буде враховано.
Економіка зростатиме. Можливо, навіть це буде результатом урядової політики, а не зміни світових цін на чорні метали.
Можливо, навіть ВВП подвоїться за кілька років (принаймні якщо брати його номінальний вираз).
Аби мінімізувати невизначеність цього "можливо", у світі прийнято використовувати стратегічне планування економічного розвитку. Справжнє. Не доповнене бюджетом, не доповнююче бюджет, а в рамках бюджетного процесу.
Олексій Блінов – директор Департаменту економічних досліджень і публікацій Міжнародного центру перспективних досліджень
