Як уникнути паралічу зовнішньої політики України?
Після встановлення контролю Партією регіонів над соціально-економічним і частково гуманітарним блоками уряду, сфера безпеки, оборони та зовнішньої політики залишались потенційно єдиним майданчиком, де Віктор Ющенко може реалізувати свої конституційні повноваження глави держави.
У випадку програшу суперечки навколо принципів формування зовнішньополітичного курсу держави, президентові загрожує стати символічною фігурою в політичній системі.
А сама система дрейфуватиме у бік навіть не парламентсько-президентської, а прем'єрської республіки, не виключено — із наростаючими авторитарними тенденціями.
При цьому постраждає не стільки інститут президентства. Програє Україна, як держава загалом. Адже позиції України на міжнародній арені, внаслідок відсутності де-факто загальновизнаного механізму ухвалення політичних рішень, критично послаблюютья.
Власне, саме так фактично вже сталося у стосунках України з НАТО внаслідок відвідин Януковичем Брюсселю.
Нині можна передбачати, що конкуренція між "таборами" президента та прем'єр-міністра у формуванні зовнішньої політики України скоро набуде форм перманентного конфлікту інтерпретацій у трактуванні діючого законодавства, боротьбі за заповнення численних правових прогалин та створення вигідних прецедентів.
Для аналізу поточного стану і перспектив ситуації з прийняттям зовнішньополітичних рішень в Україні за нових політичних умов, необхідно здійснити інвентаризацію існуючих повноважень основних політичних гравців та інститутів.
Парламент. Верховна рада має наступні важелі впливу на формування зовнішньополітичного курсу:
- призначення персонального складу КМУ, в тому числі, за поданням президента, призначення міністра закордонних справ;
- право визначати основи внутрішньої та зовнішньої політики України;
- ухвалення державного бюджету.
Двозначність другого пункту полягає у проблематичності відокремлення "основ" від поточної зовнішньополітичної практики.
В історії українського парламентаризму траплялись випадки, коли політичні сили намагались через парламентські рішення впливати на поточну зовнішню політику, формально посилаючись на право ВР визначати основи внутрішньої та зовнішньої політики України.
Очевидно, що в умовах запровадженої конституційної реформи та очевидних відмінностей деяких зовнішньополітичних позицій президента та правлячої коаліції, такі спроби будуть продовжуватися.
Крім того, парламент має низку додаткових засобів донесення позицій парламентської більшості з питань, що цікавлять правлячу коаліцію.
Зокрема, ухвалювати постанови, які не мають прямих правових наслідків, однак можуть слугувати засобом публічної легітимізації позиції правлячої коаліції. Як це, наприклад, сталося з відомою постановою ВР на підтримку позиції прем'єр-міністра Януковича щодо НАТО.
Утім, парламент лише певною мірою є самостійним політичним актором. У більшості випадків парламентська більшість, за нових конституційних умов, діє у зв'язці з урядом . І, фактично, виконує "замовлення" керівництва уряду.
Президент. До інструментів та засобів, що знаходяться в розпорядженні президента України у сфері зовнішньої політики можна віднести:
- керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави;
- номінація кандидатів на посади міністрів закордонних справ та оборони із подальшим їх затвердженням парламентом;
- призначення послів України за кордоном;
- головування в РНБОУ із правом призначати та звільняти її секретаря та членів, окрім тих, хто входить до ради РНБО за посадою;
- оприлюднення рішень РНБО у формі указів, обов'язкових для виконання всіма органами виконавчої влади;
- видавання інших указів на виконання Конституції та законів;
- внесення законопроектів до Верховної Ради та, за потреби, вимога їх розгляду у першочерговому порядку;
- ветування будь-яких законів, ухвалених парламентом, окрім змін до Конституції;
- призупинення дій актів Кабінету міністрів із подальшим зверненням до Конституційного суду щодо їх відповідності Конституції та законам України;
-виступ від імені України на міжнародній арені (таке ж право мають прем'єр-міністр та міністр закордонних справ).
Крім цих загальних прав, слід відзначити й інші права та можливості президента. Наприклад, вплив президента на кадровий склад КСУ та інших судів, використання апарату РНБО та секретаріату президента для розробки пропозицій тактичного й стратегічного характеру, проведення рішень та контролю за їх виконанням.
Отже, президент зберігає у своєму розпорядженні істотні повноваження, відіграючи значну роль у законодавчому процесі (законодавча ініціатива та право "вето"), має можливість ініціювати та ухвалювати через РНБО (де існує можливість мати пропрезидентську більшість) політичні рішення, обов'язкові для виконання усіма органами виконавчої влади.
Якщо до цього додати закріплене в Конституції повноваження здійснювати керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, то, очевидно, що президент має всі легітимні можливості залишатись ключовим інститутом у формуванні та реалізації зовнішньої політики України.
Та нинішня ситуація хаосу й невизначеності у зовнішній політиці Україні, зумовлена не стільки змінами Конституції, скільки неготовністю президента та його служб ефективно використовувати наявні легітимні можливості.
Зокрема, передбачаючи візит прем'єр-міністра Януковича до Брюсселю та наявне розходження точок зору та питання приєднання до ПДЧ НАТО, президент та підпорядковані йому структури могли б заздалегідь підготувати і провести засідання РНБО, на якому обговорити по суті питання стратегії і тактики співпраці з НАТО.
Ухвалене на такому засіданні рішення, оформлене у формі указу президента, було б обов'язковим для виконання прем'єр міністром України. Однак цього не було зроблено.
Уряд. Кабінет міністрів здійснює реалізацію зовнішньої політики України, до його структури відноситься, в тому числі, міністерство закордонних справ. Крім того:
- прем'єр-міністр є головою виконавчої гілки влади і здійснює координацію діяльності всіх центральних виконавчої влади, в тому числі МЗС;
- КМУ розробляє та подає до парламенту проект держбюджету і, після його затвердження, відповідає за його реалізацію. Через бюджетні механізми керівництво уряду має змогу заохочувати або, навпаки, стримувати ті чи інші напрями політики, в тому числі зовнішньої;
- КМУ може приймати постанови та інші нормативні акти в рамках законодавства України, в тому числі і з питань зовнішньої політики;
- прем'єр-міністр має право виступати від імені України на міжнародній арені (таке ж право має президент та міністр закордонних справ).
Перелічені повноваження керівництва уряду існували й раніше, до конституційної реформи. Сама реформа формально не додала уряду нових повноважень у сфері зовнішньої політики. Втім, очевидно, що загальне зростання ролі уряду в політичній системі України вже позначається й на зовнішньополітичній сфері.
Прем'єр-міністр, кар'єра якого нині вже не залежить від президента, і який реально, а не номінально, очолює виконавчу владу, сприймається як самостійна політична фігура, і поводить себе відповідним чином.
До думки прем'єр-міністра прислухаються зовнішньополітичні партнери. Показовим прикладом зростання ролі керівника уряду стало серйозне сприйняття в НАТО заяв Януковича щодо неготовності України приєднатися до ПДЧ.
Фактично прем'єру вдалося навіть без обговорення цього питання по суті на засіданні уряду заблокувати процес подання офіційного прохання від України про приєднання до ПДЧ, незважаючи на позицію президента и МЗС.
***
Наведений вище огляд формальних повноважень не дає повної відповіді на питання щодо того, хто є вищою інстанцією у прийнятті зовнішньополітичних рішень в Україні. Хто і яким чином ухвалює остаточні рішення і забезпечує їхню реалізацію.
При цьому президент все ж має очевидну відносну перевагу і має всі правові підстави закріпити за собою верховенство у цій сфері.
Та намір лідерів ПР встановити контроль над зовнішньою політикою виявився практично одразу після формування уряду "антикризової коаліції".
Одним зі своїх перших розпоряджень прем'єр-міністр Янукович призначив своїм радником з питань зовнішньої політики Анатолія Орла, відомого своєю роботою в адміністрації Кучми, проросійськими поглядами і схильністю публічно вихвалятись досвідом роботи на радянські спецслужби.
У колі фахівців Орел відомий своїми здобутками у створенні паралельних центрів влади. За часів його перебування на Банковій у якості основного зовнішньополітичного радника президента Кучми, йому вдалося замкнути на собі процес ухвалення всіх ключових рішень у сфері зовнішньої політики.
Внаслідок його дій МЗС фактично перетворилося на департамент із виконання розпоряджень адміністрації президента. Очевидно, що спираючись на подібний досвід, Орел намагатиметься встановити подібний режим прийняття рішень уже зі свого кабінету на Грушевського.
В самому уряді існує група на чолі з першим віце-прем'єром Миколою Азаровим (до його клієнтели можна віднести міністра економіки Володимира Макуху), зацікавлена у здійсненні впливу на зовнішньополітичний курс України.
Зокрема, у таких важливих складових, як часові рамки та умови вступу до СОТ, ведення переговорів про ЄЕП з Росією, Білоруссю та Казахстаном тощо. Принциповою перевагою цієї групи є наявність в її розпорядженні бюджетних важелів впливу.
У процесі прийняття всіх ключових рішень на рівні Кабміну, ПРУ користуватиметься цією більшістю, нейтралізуючи в такий спосіб голоси, наприклад, міністрів закордонних справ і оборони за допомогою голосів непрофільних міністрів.
Так, рішення щодо підтримки позиції Януковича по НАТО було прийняте за ініціативи Рудьковського, без заслуховування профільних міністрів.
Для ослаблення впливу нашеукраїнського елементу в уряді, на одному з перших засідань нового Кабміну було ухвалене важливе інституціональне рішення. КМУ скоротив кількість урядових комітетів із семи до п'яти.
Причому під скорочення потрапив Комітет із питань європейської та євроатлантичної інтеграції, який очолював міністр закордонних справ.
Функцією цього комітету була координація політики міністерств, відповідальних за реалізацію планів співробітництва з ЄС та НАТО. Головуючи в даному комітеті, міністр закордонних справ мав у своїх руках механізм контролю та впливу на значну частину внутрішньої політики.
Нині повноваження цієї структури передані новоствореному урядовому комітету з питань правової політики, оборони та європейської інтеграції, який очолив сам прем'єр Віктор Янукович.
Така реорганізація позбавляє президентську команду можливості впливати на прийняття урядових рішень через інститут урядових комітетів, оскільки всі п'ять комітетів нині очолюють представники Партії регіонів.
Представники ПРУ у публічних виступах вже відкрито використовують сумнівне поняття "зовнішня політика правлячої коаліції", яке могло би бути прийнятним, якби Україна була суто парламентською республікою.
Однак це є небезпечним в існуючих умовах, коли Конституція покладає на президента функції здійснювати керівництво зовнішньополітичної діяльністю держави та надає йому відповідні інструменти.
Президент, у свою чергу, спробував використати власні можливості, посиливши зовнішньополітичний напрямок секретаріату призначенням на посаду заступника голови Олександра Чалого.
Наразі невідомо, на яких пріоритетах сконцентрується Чалий на своїй новій посаді. Але, ймовірно, одним із пріоритетів стане посилення позицій президента у діалозі з керівництвом Кабміну. Чалий — політично нейтральна фігура, комунікабельною і відкритою, спроможністю встановити психологічний контакт навіть з "демонічними" Азаровим та Орлом.
З іншого боку, незрозуміло, яким чином президент може скористатися послугами Чалого у проведенні своїх загальновідомих політичних позицій, адже останніми роками той позиціонував себе невтомним критиком курсу України на членство в ЄС та НАТО, прибічником позаблоковості і навіть нейтралітету України.
Не виключено, що замість покращення модерації та менеджменту відбудеться конструювання нової конфліктної лінії всередині президентського табору по лінії Тарасюк–Чалий. А це — подальше послаблення президентського впливу на зовнішню політику.
Міністерству закордонних справ доведеться працювати у новій реальності, в якій вага відомства, у системі виконавчої влади, знижуватиметься. Зі скасуванням згаданого вище урядового комітету вичерпується можливість МЗС ефективно контролювати виконання урядом міжнародних зобов'язань України, насамперед, Планів дії Україна-НАТО та Україна-ЄС.
Це загрожує поверненням до ситуації часів Кучми, коли європейська інтеграція була лише риторичною вітриною та елементом дипломатичної гри, не підкріпленою реальною внутрішньою політикою.
***
Нові політичні практики, зумовлені конституційною реформою, ще остаточно не сформувалися. І у президента є шанс повернути собі стратегічну ініціативу у тих галузях, де Конституція та закони надають йому відповідні права.
Серед заходів, необхідних для впорядкування процесу прийняття та реалізації рішень у сфері зовнішньої політики України, першочерговими є заповнення правових і процедурних прогалин через ухвалення законів про президента та Кабмін, по-перше.
По-друге, посилення інституційної спроможності РНБО для ефективного виконання функції узгодження політичних позицій із подальшим прийняттям рішень, обов'язкових до виконання всіма органами виконавчої влади.
І по-третє, врегулювання процедур політичної відповідальності щодо імплементації рішень, ухвалених у легітимному порядку, зокрема, виконання урядом рішень РНБО, уведених у дію через укази президента.
 |
Автор
Олександр Сушко, політолог, заступник директора Центру миру, конверсії та зовнішньої політики України, науковий директор Інституту Євро-Атлантичного співробітництва, для УП
