Конституційна матриця України
На жаль, Конституцію розглядають як політичний інструмент, який визначає правила гри між суб’єктами політичного процесу без визначення мети та змісту такої діяльності.
Однак головне призначення Конституції – забезпечити обмеження свавілля влади та гарантії прав і свобод людини.
Однак в Україні особи, які знаходяться при владі вважають, що в силу свого статусу вони можуть приймати рішення, дотримуючись лише формальних вимог, тобто букви закону.
Сьогоднішня практика діяльності Верховної Ради України свідчить, що серед переважної більшості парламентаріїв ще й далі панує ілюзія всевладдя цього представницького органу.
Прийнято вважати, що парламент може втручатися у будь-яке питання суспільного життя, не зважаючи на конституційний принцип поділу влади.
Таке розуміння цілком укладається у радянський стереотип повновладдя рад, які служили інструментом легітимізації рішень партійних органів і не мали нічого спільного із демократією.
Однак і сьогодні Верховна Рада намагається втручатися у предмет відання президента України, Конституційного Суду чи органів місцевого самоврядування, повноваження яких закріплено у Конституції.
Цей процес спостерігається майже перманентно. Парламент приймає закони з питань, які за своїм характером не відповідають природі закону, про що неодноразово свідчить практика надання пільг різним підприємствам чи визначення особливостей приватизації окремих підприємств на рівні закону.
Це і характеризує типову свідомість можновладців, згідно з якою особа наділена владою може приймати будь-які рішення в силу наділення її певними повноваженнями.
Це призводить до того, що влада не вважає себе обмеженою певними правовими рамками, оскільки будь-який чиновник вважає за потрібне трактувати закон на свій розсуд.
В умовах слабкої судової влади такий стан речей є небезпечним, оскільки він загрожує безпеці суспільства та створює умови для свавільного застосування права.
Складається враження, що Україна перебуває на етапі становлення конституціоналізму з деяким відставанням від інших країн Центральної та Східної Європи.
Разом з тим існує значний розрив у розвитку інститутів громадянського суспільства та особливо політичної системи.
Однак у порівнянні із країнами ЦСЄ, в Україні партії спираються на крупний капітал, що не спостерігається в інших країнах регіону.
Запровадження пропорційної виборчої системи, як засобу структуризації політичної системи, розкрило наяву відносини клієнтелізму між крупним капіталом та політичними партіями.
Напевно, структуризації політичної системи більш сприяло б введення голосування у багатомандатних виборчих округах за пропорційною системою з елементами преференцій (іншими словами голосування за регіональними списками партій).
За цієї системи виборець зміг би визначати на власний розсуд кандидатів із запропонованого списку політичної партії.
Формування політичної системи суспільства тісно пов’язане із ефективністю форми правління будь-якої країни.
Під ефективністю форми правління мається на увазі реальна здатність інститутів влади приймати адекватні управлінські рішення та здійснювати їх із використанням мінімальних для цього ресурсів.
На правове оформлення правління в Україні істотно впливає демократична та авторитарна традиція. Демократична традиція є радше результатом природного розвитку української спільноти і суспільства загалом.
Тяглість демократичної традиції спостерігається із конституційного устрою у Гетьманській державі, який набув фіналу свого оформлення у Конституції пактів і законів вольностей Війська Запорозького, відомої ще як Конституції Пилипа Орлика (1710 рік).
Авторитарна традиція була запроваджена в Україні із входженням Гетьманської держави у склад Московської держави. Пізніше ця традиція була відтворена у тоталітарному режимі Радянського Союзу.
Радянська конституційна спадщина була побудована на запереченні ідеї обмеження влади, зокрема поділу влади та судового контролю над діями органів влади.
Суди завжди почувалися в Радянському Союзі лише придатком державного апарату, спрямованого насамперед на реалізацію репресивної функції держави.
На фоні боротьби демократичної та авторитарної концепцій в Україні транзитом з Росії запозичується французька модель форми правління.
Запроваджується напівпрезидентська форма правління, яка передбачає дифузію у системі поділу влади та дуалізм виконавчої влади.
За словами Медушевського, ця форма правління "стала сприйматися як найадекватніше вираження намагання до конституційної модернізації при збереженні ефективності виконавчої влади".
Форма правління в Україні передбачає можливість або існування сильного уряду, або сильного глави держави, що залежить від результатів парламентських виборів.
У випадку, коли за результатами виборів парламентську більшість складають пропрезидентські сили, президент володіє істотним, навіть, вирішальним впливом на формування та здійснення політики уряду.
Якщо більшість складають опозиційні до президента партії, тоді виникає період "співіснування". Відповідно виникає стан конкуренції у здійсненні виконавчої влади, оскільки за президентом залишаються важелі впливу на діяльність уряду.
Напівпрезидентська система передбачає функціонування класичних, побудованих на ідеологічній та організаційній основі, політичних партій, які є основним суб’єктом формування інститутів влади шляхом виборів.
Політичні партії стають основним суб’єктом формування політики нації через розгалужену мережу партійних осередків та внутрішньопартійні процедури формування політичної волі та її вираження у вигляді рішень органів влади чи пропозицій до цих рішень від представників опозиції.
Оскільки Основний Закон визначає основні параметри організації держави, які скоріше характеризують її як напівпрезидентську форму правління, то виникають конфліктні відносини між парламентом та главою держави.
Напівпрезидентське правління набуває завершеного характеру при визначенні оптимального модусу політичних партій, тобто наявності в них розгалуженої мережі територіальних осередків, систематичної роботи партій з виборцями, виконання партіями функцій відстоювання прав та інтересів виборців.
При слабких політичних партіях та неструктурованій політичній системі напівпрезидентська система дрейфує у бік суперпрезидентського правління, що сталося під час правління Кучми.
Оскільки у той час парламент не був структурованим, це дозволяло адміністрації Кучми маніпулювати ним шляхом використання цілком у радянському стилі адміністративно-командних важелів.
Кабінет міністрів не користувався підтримкою парламентської більшості, тому центр прийняття рішень концентрувався в руках глави держави, а функції уряду зі стратегічних питань дублювалися адміністрацією президента.
Сьогодні, у результаті конституційної модернізації, напівпрезидентська форма правління суміщається із структурованою політичною системою та слабкими політичними партіями, які мають відверто партикулярний характер та будують свої відносини із виборцями на основі клієнтелізму.
У взаємодії із главою держави парламент отримав можливість формувати уряд, спираючись на підтримку більшості, що склалася за результатами парламентських виборів.
При таких умовах дифузія влади переміщається у площину взаємовідносин між парламентською більшістю, на яку спирається уряд, та опозицією.
В умовах існування слабких партій з клієнтельською тактикою діяльності виникли сприятливі умови для формування системи правління тиранії парламентської більшості.
Ця система загрожує демократичним засадам конституційного ладу і свідчить про дисбаланс у системі влади.
У випадках виникнення конфліктів щодо компетенції органів влади їх повинна вирішувати неупереджена та незалежна судова установа. При таких умовах на арену виходить Конституційний Суд.
В умовах напівпрезидентського правління конституційні суди забезпечують поділ влади, а також виконують інтегративну функцію та функцію примирення.
Здійснюючи примирювальну функцію, КС забезпечує належне здійснення повноважень органів влади, вводячи їх у конституційні рамки.
Якщо йде мова про вирішення спорів про компетенцію у напівпрезидентських республіках належне функціонування інститутів влади полягає:
Президент здійснює функції глави держави і володіє резервною владою, яку він застосовує у крайніх випадках: в умовах урядових чи парламентських криз, військового або надзвичайного стану.
Свої арбітражні функції президент може здійснювати у взаємодії із Верховною Радою або Конституційним Судом.
Парламент здійснює функції політичного форуму нації, на якому виробляються засади зовнішньої і внутрішньої політики.
ВР може вимагати від уряду представити на своє затвердження його програми діяльності. Крім того, парламент виконує законодавчу функцію, ухвалюючи збалансовані закони, які забезпечені організаційними та ресурсними засобами, а також контролює діяльність уряду та адміністрації.
Уряд забезпечує стратегічне планування розвитку життєво важливих сфер розвитку суспільства, на основі яких виробляє конкретні політичні заходи щодо забезпечення виконання законів та приймає акти індивідуальної дії.
Принаймні ці компоненти може брати до уваги Конституційний Суд при вирішенні питання про додержання конституційних меж компетенції певним органом влади.
Якщо здійснювати аналіз додержання компетенції поза цим контекстом буде упущено загальну мету вирішення спорів про компетенції – забезпечення поділу влади.
Здійснюючи інтегративну функцію, Конституційний Суд, за допомогою правових засобів, вказує на юридичні механізми виходу із кризової ситуації.
Гарантією цього повинна стати публічна процедура розгляду проблемних аспектів діяльності органу влади, конституційність правового акту якого оскаржується у зв’язку із порушенням меж його повноважень.
При цьому знову ж таки йде мова про забезпечення балансу між органами влади, які згідно з Конституцією України повинні взаємодіяти з метою досягнення загального блага.
В умовах розділеного правління у напівпрезидентській республіці належне забезпечення поділу влади можливе у двох площинах: через констатацію факту, що порушено баланс повноважень між органами влади та усунення цих порушень, що є недостатнім.
Іншим виміром поділу влади в українських умовах є поділ влади у системі демократичного ладу між правлячою більшістю та опозицією. Ніякий орган конституційної юстиції не може дозволити собі розкіш надавати очевидні переваги чи преференції тому чи іншому органові влади.
Оскільки і сам КС є включений у конституційну матрицю, він змушений своїм фактом діяльності бути елементом цього балансу і не має права допустити в країні умов для формування авторитарної влади.
Однак сьогодні Україна гостро відчуває необхідність збалансованого Основного Закону.
Юридичне співтовариство не має більше права помилятися і писати Основний Закон під якусь політичну силу чи владну інституцію.
На плечах юристів лежить ноша щодо застосовування та інтерпретації положень Конституції, яка повинна служити загальному благу та забезпечити насамперед поступальний розвиток країни.
Михайло Савчин, кандидат юридичних наук, доцент Закарпатського державного університету, для УП
