Місія президента і указ
Сказати, що указ президента про дострокове припинення повноважень Верховної Ради викликав у країні дискусію – значить не сказати нічого. Але, власне, може варто якраз цю дискусію провести, і емоції, ним викликані, перевести в раціональне русло, проаналізувавши аргументи сторін.
Позиція президента
Позиція президента викладена в його указі.
Позиція опонентів
Заперечення опонентів зводиться, фактично, до ст.90 (тут і далі за текстом посилання на статті Конституції України), частина друга якої вказує, що президент може достроково припинити повноваження ВРУ тільки з трьох підстав, визначених у ст.90 ч.2:
якщо в обумовлений термін 1) не сформовано більшість; 2) не сформовано Кабмін; 3) не можуть розпочатися пленарні засідання. Оскільки жодної з цих причин нині не має в наявності, то, відповідно, президент не має підстав достроково припиняти повноваження Ради.
Повноваження президента щодо розпуску ВРУ надано йому згідно статті 106 частини1 пункту 8: "Президент України:…8) припиняє повноваження Верховної Ради України у випадках, передбачених цією Конституцією".
Це означає, що законодавець не подає закритого переліку підстав до застосування згаданих повноважень.
Натомість щодо припинення повноважень президента, такий перелік наявний: "У разі дострокового припинення повноважень Президента України відповідно до статей 108, 109, 110, 111 цієї Конституції". (ст.112). Таке ж обмеження підстав до реалізації повноваження присутнє і у цій же статті106 (ч.1 п.6).
У законодавця була ще одна можливість обмежити повноваження президента щодо розпуску ВРУ – можливість, яку він широко використовує в Конституції: визначаючи вичерпність певних положень, законодавець застосовує терміни "виключно" або "тільки", наприклад статті 73; 95; 29, тощо.
Таким чином, перелік вказаних у статті 90 підстав для дострокового припинення президентом повноважень ВРУ не є вичерпним. Зрештою, президент у своєму указі на цю статтю і не посилається.
І це логічно, оскільки стаття 90 регулює право президента реагувати на бездіяльність парламенту. Указ же реагує на "грубі порушення" в діяльності Верховної Ради.
Реконструкція підстав указу
Указ, фактично, вказує на дві підстави необхідності припинення повноважень ВРУ:
1) спотворення результатів виборів ("практика масового поповнення її [Антикризової коаліції] складу на засадах індивідуального або групового членства"), що створює
2) загрозу узурпації влади.
Щодо першого пункту ключовим для розуміння видається, фраза "на заміну поодиноким випадкам включення до складу коаліції депутатських фракцій окремих народних депутатів, що мали місце при формуванні Антикризової коаліції у липні 2006 року, заступає практика масового поповнення її складу на засадах індивідуального або групового членства".
Тобто, поки "поодинокі випадки" якісно не змінювали розподілу політичних сил в парламенті, зафіксованому в результаті виборів (три фракції утворили просту більшість), то не було підстав говорити про суттєве спотворення результатів народного волевиявлення.
Однак, ситуація змінилася, коли це явище набрало масового і системного характеру і склалася загроза утворення конституційної більшості – народ не надавав утвореній після виборів коаліції в сукупності фракцій, що її утворили, прав, що випливають з досягнення нею конституційної більшості.
У чому полягає сутнісна різниця голосування за партійними списками від мажоритарного принципу формування Верховної Ради?
І в одному, і в другому випадках на суд виборця виносяться певні політичні програми, підкріплені репутаціями партій-кандидатів у першому випадку і осіб-кандидатів у другому.
Входячи у парламент, носії цих задекларованих програм для полегшення їх реалізації згруповуються. У випадку мажоритарної системи, згрупувавшись за подібністю поглядів, вони утворюють фракції, у випадку пропорційно-партійної системи – групи фракцій (коаліцію).
"У Верховній Раді України за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій формується коаліція депутатських фракцій" (ст.83 ч.6).
Якщо кількість депутатів у такій групі фракцій перевищило половину – вона стає більшістю, це означає, що консенсусній сумі політичних позицій виборці делегували фактично права правлячої коаліції.
Якщо така кількість депутатів у цій мега-фракції перевищує дві третини, то тоді і тільки тоді це значить, що виборці довіряють цій більшості без погодження з опозицією змінювати Конституцію.
Загалом, "засади формування, організації діяльності та припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України встановлюються Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України" (cт.83 ч.9), тобто викладена логіка мала б бути детально прописана у регламенті, який мав би бути – згідно норм Конституції – прийнятий як закон (тобто акцептований або президентом, або конституційною більшістю).
Але за десять років Рада так і не має легітимної процедури прийняття рішень і регламентування організації своєї роботи.
У будь-якому випадку, Конституція не передбачає розчленування суб’єктів виборчого процесу в парламенті на його складові – будь то окремі партії, що утворили виборчий блок, чи окремі депутати, що утворили фракцію.
Оскільки тільки солідарно фракція може нести імператив виборця, зафіксований голосуванням.
І, власне, це обумовлює дві згадані умови формування коаліції депутатських фракцій: "за результатами виборів" і "на основі узгодження політичних позицій" (ст.83 ч.6).
У Раді цей принцип був порушений, що вело до можливості зміни більшістю Конституції, тобто реалізацією неделегованого народом повноваження. Себто узурпації влади, на що прямо вказується в указі "Такий розвиток подій є реальною передумовою узурпації влади в Україні, що заборонено частиною четвертою статті 5".
Підставою до такого твердження були впевнені заяви Олександра Мороза та Адама Мартинюка, як вищих посадових осіб ВРУ, Віктора Януковича, як лідера найбільшої і системоутворюючої партії коаліції, про майже сформовану більшість у 300 голосів.
Це було, фактично, офіційним попередженням, на яке не реагувати президент (незалежно від прізвища) не мав права.
Питання, чи адекватна реакція? Для відповіді варто дещо ширше розглянути місію посади президента.
Місія президента
В силу своєї посади (ст.102) президент не може не контролювати стан суспільних відносин у державі та впливати на нього. Мотиви цієї контрольної влади умовно можна розділити на дві групи: законності та справедливості (в ширшому розумінні поняття).
Питання мотивації, у контексті законності, є достатньо зрозумілими. Ця контрольна функція "підстрахована" іншими інституціями – Конституційним Судом і прокуратурою України. Звернемо увагу лише на те, що вони становлять консервативне начало місії президента – стояти на сторожі "букви закону".
Натомість питання мотивації у контексті "справедливості" належать до прогресивного, творчого начала місії президента і мають насамперед контекстний, небуквалістичний характер – стояти на сторожі "сутності закону".
Особливість цих діянь обумовлена тим, що вони відбуваються на межі відкритої та закритої систем, тобто права та закону, змісту та форми. Розуміння цієї межі та сутності самих систем – питання проблемного характеру загалом та юриспруденції зокрема.
Для розуміння характеру повноважень президента проаналізуємо норми Конституції щодо співвідношення й взаємодії президента і Верховної Ради в аспекті законодавчої діяльності.
Президент, в аспекті законотворення, у порівнянні з іншими суб’єктами наділений особливим статусом. Він не тільки може ініціювати той чи інший законопроект чи ввести в дію той чи інший прийнятий Радою закон, але, що особливо важливо, "повернути закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду" (ст.94 ч.2).
Законодавець не встановив переліку мотивів для повернення закону, а тільки постановив, що це мають бути вмотивовані і сформульовані пропозиції, тому вони, випливають із загальної компетенції президента, який "є главою держави і виступає від її імені" (ст.102 ч.1).
Цитована норма Конституції здебільшого тлумачиться як те, що президент представляє державу в міжнародних зносинах, тобто здійснює зовнішньо представницьку функцію від імені держави.
При цьому залишається поза увагою те, що президент і тільки він виступає від імені держави в цілому, а держава також у цілому "…відповідає перед людиною за свою діяльність", тому, що "утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави" (ст.3 ч.2).
У контексті цивілістичної термінології глава держави – це уповноважений народом суб’єкт представляти державу як його (народу) організаційну форм. Або – державу як "юридичну" особу.
Тому справедливість, як мотивація дій президента, зокрема щодо згаданої можливості повернення закону, випливає з його відповідальності від імені держави перед людиною за виконання обов’язку держави утверджувати і забезпечувати права і свободи людини.
Адже норми про утвердження прав і свобод людини "вимагають", тобто передбачають, здійснення "кимось" (найперше тим "кимось" є президент) не тільки контролювання, але й спрямовуючої функції, тобто спрямування законотворчого процесу у напрямі суспільного прогресу.
Зі сутності цих норм випливає, що президент уповноважений оцінювати в аспекті справедливості подані йому на підпис закони і приймати відповідні рішення. Закон, який відповідає Конституції, але не відповідає критеріям справедливості, в оперативному порядку ніким іншим, окрім президента, не може бути відхилений чи опротестований.
Конституційний Суд же "вирішує питання про відповідність законів та інших правових актів Конституції України" (ст.150).
Викладене означає, що президент – інституція, яка, здійснюючи відповідну владу, уповноважена з мотивів справедливості (вираження політичної волі) спрямовувати законотворчий процес у напрямі суспільного прогресу, ініціюючи відповідні законопроекти та повертаючи для повторного розгляду закони, що не відповідають цьому критерієві.
У досліджуваному випадку, президент стверджує, що "Такий розвиток подій є реальною передумовою узурпації влади" (ч.2 преамбули указу).
Це означає, що президент як відповідальна особа зобов’язаний застосувати превентивні засоби для упередження узурпації влади, якщо він у цьому переконаний. Це і його громадянський обов’язок (ст.65 та ст.55 ч.5).
Отже, президент як інституція відповідної влади, на відміну від Конституційного Суду, вирішує питання про відповідність діянь органів державної влади та їх посадових осіб не тільки букві, а й сутності Конституції, тобто – праву загалом.
Орест Друль, аналітик, Олександр Сушинський, професор, доктор наук з державного управління, для УП
