Гра в імітацію. Бюрократичні монстри симулюють боротьбу з корупцією
Вимоги громадянського суспільства начебто виконані. Українська влада доволі активно взялася за створення дієвих механізмів боротьби з корупцією.
Щоправда, "ефективність" розгорнутої кампанії у всіх органах державної влади доволі скептично оцінюється українськими громадянами. На їхню думку, боротьбу з корупцією лише імітують.
Чому це виглядає як симуляція? По-перше, бракує досвіду ефективної боротьби з корупцією в органах влади. Новоствореним же антикорупційним органам бракує системності.
Щоб краще зрозуміти, що відбувається з антикорупційними практиками в органах влади, ми звернули увагу саме на підготовку відповідних програм міністерств, центральних органів влади (ЦОВВ) та облдержадміністрацій (ОДА).
"Дорожня карта" у влади є. Це Державна програма щодо реалізації засад державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційної стратегії) на 2015-2017 роки. За нею органи виконавчої влади повинні до 1 березня 2017 року (і подалі так щороку):
– розробити власний проект антикорупційної програми,
– погодити у НАЗК
– та оприлюднити проекти цих програм для громадського обговорення на своїх Інтернет сторінках.
Такий крок має засвідчити реальні наміри вдосконалити галузеві, регіональні та місцеві антикорупційні політики.
Бюрократія на цьому триває.
Для якісної та вчасної підготовки важливого для органів влади документу, НАЗК розробило Методологію оцінювання корупційних ризиків у діяльності органів влади (оприлюднено 2 грудня 2016 року) та Методичні рекомендації щодо підготовки антикорупційних програм органів влади (19 січня 2017 року).
Тобто, за 1,5 місяці до дедлайну органи державної влади отримали "посібники" від НАЗК як оцінити корупційні ризики у власній діяльності та зробити з цього антикорупційну програму.
Отже, грубо кажучи, кожен орган влади має сформувати "антикорупційну комісію". Остання за порадами від НАЗК оцінює, де в роботі відомства може виникнути корупція. Після такого аналізу комісія складає антикорупційну програму: план дій, як попередити корупційні явища у виявлених "зонах ризику".
Ми переглянули офіційні веб-сторінки міністерств. Тільки чотири міністерства спроміглися оприлюднили такі документи для громадського обговорення– Мінприроди, МВС, Мінфін та Міненергетики.
І тільки на восьми офіційних порталах міністерств є інформація щодо тематичних внутрішніх наказів, які передбачають формування Комісій з оцінки корупційних ризиків, які і мають оцінювати галузеві корупційні ризики та розробляти заходи антикорпрограми.
Жодної іншої інформації про участь громадськості в оцінці ризиків чи плануванні антикорупційних заходів виявити не вдалося.
На сайті НАЗК сьогодні доступні до обговорення антикорупційні програми на 2017 рік 11 з 18 міністерств, 21 із 44 ЦОВВ та лише 5 із 25 облдержадміністрацій та міста Києва (інформація постійно оновлюється).
І це тільки квіточки.
Усього до НАЗК має надійти колосальна їх кількість:
– міністерств – 18,
– центральних органів виконавчої влади – 44 (служб – 21, агентств – 10, інспекцій – 4, ЦОВВ зі спецстатусом – 6, інші ЦОВВ –3),
– інші органи влади – 11 (АПУ, СБУ, НБУ, ГПУ, ЦВК, Рахункова палата, тощо)
ОДА та м. Київ – 25 (підконтрольні території)
– РДА (сільські та у містах) – 601
– ОМС (міські та сільські ради) – 11.222
– ОТГ (об'єднані територіальні громади) – 367.
Всього від органів публічної влади – більше 12 тисяч.
Зрозуміло, що так бути не мало. Для попередження наступних помилок ми вивчили запропоновані НАЗК Методичні рекомендації. Виявлені проблеми поділили на три блоки залежно від сфери діяльності.
Зазначу одразу, що 80% проблем з програмами викликані недосконалістю існуючих методик.
Організаційні аспекти
Почнімо з кількох проблемних організаційних положень. Вони зменшують шанси на проведення усестороннього та неупередженого аналізу корупційних ризиків органу влади. Також вони можуть перешкоджати створенню ефективної команди для такого аналізу чи її роботі.
1. У Методології відсутні чіткі критерії щодо формування якісного складу Зокрема, бракує принципів відбору експертів та представників громадськості. Квот на них також немає, що дозволяє знівелювати їх вплив на остаточне прийняття рішення Комісією, і робить їх, фактично, такими собі антикорупційними "весільними генералами".
Крім того, більша частина комісії, як показала практика, це працівники органу державної влади. Чи будуть вони об’єктивними? Навряд чи.
2. У Методології йдеться, що комісія повинна мати ресурси для оцінки корупційних ризиків – коштом органу, для якого працює. Бюджет відомств, нагадаємо, затверджується на календарний рік. Там не завжди передбачені – а швидше за все відсутні – видатки на оцінку ризиків. Тому робота антикорупційної комісії буде фінансуватися за залишковим принципом.
Отже, керівник органу влади отримує додатковий важіль впливу на неї.
3. Для всіх виявлених корупційних ризиків, мають розроблятись заходи щодо їх усунення. Проте аналіз оприлюднених програм засвідчив, що всі Комісії фактично відкинули ще на початку своєї роботи оцінку всіх функцій за завдань міністерств, і зосередилися на меншій їх частині.
4. Комісія "визначити джерела одержання інформації та безпосередньо зібрати ці документи та інформацію". Проте надання такої інформації не є обов'язком посадових осіб органу влади. Це також може створити зайві перепони для роботи Комісії.
5. До обов'язків Комісії додали невластиві такому органу завдання з антикорупційних розслідувань.
Це шкодить ефективності: перш за все її діяльність слід сконцентрувати на попередженні корупції. Тобто, інструментів, правил, процедур, які унеможливлюють виникнення корупційних проявів.
Методичні аспекти
Певні прогалини у методології – фактично, "Біблії" антикорупційних комісій - здатні значною мірою вплинути на якість антикорупційних програм органів влади.
1) Як у самій методології, так і в українському законодавстві – класифікація корупційних проявів відсутня. Тож, ефективно та систематично оцінювати корупційні ризики просто ніяк.
Для прикладу, фаворитизм в більшості західних праць, присвячених проблемі корупції визначається як один з її проявів. Новий очільник органу влади в Україні, як правило, приводить власну команду, і це не вважається корупційним проявом як з точки зору українського законодавства, так і суспільства.
2) Процедур, принципів і методів виявлення ризиків також немає. А це дозволяє комісіям трактувати корупційні ризики та їх можливі прояви на власний розсуд.
Досвіду немає ні в кого – тож кожній комісії необхідна титанічна праця для виписування кожного окремого випадку. Розробка загальної для всіх схеми, як виявляти ризики (адже всі працюють за українським законодавством у схожих ситуаціях) значно полегшила б роботу комісій та підвищила її якість.
3) Спірним є й завдання комісій аналізувати правову базу для виявлення функцій із можливістю діяти на власний розсуд, так званих дискреційних повноважень. Шукати юридичні прогалини – надмірна задача для антикорупційної комісії.
Проблеми суб’єктивних оцінок
Окремі правила антикорупційної гри покладають надто багато на особисту думку чиновників та комісій, а саме:
А) Визначити достовірну ймовірність виникнення ризику доволі складно. За рецептом НАЗК, це математичне очікування настання тієї чи іншої події. Тож, для оцінки корупційних ризиків необхідно створювати математичну модель, яка описуватиме їх виникнення і створює видимість точного обрахунку.
Визначення імовірності експертним методом (тобто, як це видається членам комісії) очевидно призводитиме до викривлення результату.
Варто було б вказувати не ймовірність, а доступність корупційної дії. Тобто – сукупність чинників, які уможливлюють безкарне її здійснення.
Б) Не все просто і з оцінкою наслідків корупційних правопорушень. Одна й та ж сама дія може мати різні наслідки. Наприклад, значні фінансові втрати та водночас незначні репутаційні.
Незрозумілими є і кількісні межі критерії – для прикладу, що саме слід розуміти під "значними" чи "незначними" фінансовими втратами.
Все погано? І що далі?
Звісно, не варто змальовувати все песимістично. Початок справі покладено, варто лише коригувати курс та вчитися на помилках.
Попри складнощі, спроба НАЗК запропонувати єдині підходи до формування антикорупційних програм органів влади – одна зі сходинок до запровадження ефективних стандартів державного управління.
Проте "разброд и шатание" під час складання антикорупційних посібників призвело до нечіткості процедур.
Бюрократія завжди орієнтована на самозбереження, тож дозволяти різночитання = поховати реформу на початку.
Боротьба за оновлення вимагає кропіткої методичної роботи. Туманні схеми спричинили не лише порушення антикорупційних дедлайнів (тобто, розробки антикорупційних програм центральними та місцевими органами виконавчої влади), але й створили нові ризики у протидії сваволі чиновництва.
Сподіваємось, що НАЗК врахує негативний досвід провальної – з огляду на зрив планів – компанії з формування антикорупційних програм. Варто було б разом із експертами у сфері управління ризиками та боротьби з корупцією переглянути вже створене та відредагувати методики.
Часу небагато – цей процес кропіткий, а схему аналізу корупційних ризиків та формування відповідної програми варто мати вже до наступного року.
Гальмування здатне вбити немовля антикорупційної реформи вже в ліжечку – та чи дозволить українське суспільство програти ще один бій з бюрократичним монстром?
Леся Шевченко, президент Фундації "Відкрите суспільство", спеціально для УП
