Реформи наосліп, або Децентралізація як дезорієнтація
Три роки реформі децентралізації, а запитань до неї не меншає. Експерти розходяться в тлумаченнях кінцевого візерунка адміністративно-територіального устрою країни та баченні нагальних законодавчих змін. Як кажуть, підняти – підняли, а розбудити забули.
Поштовхом для написання цього тексту стало ухвалення парламентом судової та пенсійної реформ минулого вівторка. Ближчі до влади експерти називають їх проривом. Інші – половинчастими недореформами з непрогнозованим фіналом. Є і більш песимістичні прогнози.
Подивімося ж на реформу децентралізації як ту, яку розпочали найраніше, і про результати якої можна робити попередні висновки.
Головна проблема, з якою стикаються новостворені об'єднані територіальні громади (ОТГ) – це відсутність закону про передачу земель за межами населених пунктів в управління або розпорядження громадам.
ОТГ не мають важелів впливу на орендарів землі, не можуть переукласти договори оренди, переглянути ставки орендної плати. Якщо власникам паїв платять уже 10-12% від нормативно-грошової оцінки землі, то до бюджету – у рази менше. І на це ОТГ не можуть жодним чином вплинути.
Між тим для більшості громад, надто в сільській глибинці, плата за оренду землі становить більше половини надходжень до їхнього бюджету. Державні адміністрації в цей процес не втручаються, бо йдеться про гроші, які йдуть повз них. Тож "пекучість" проблеми вони "не відчувають".
Відсторонення громад від землі не дозволяє їм залучати інвесторів та планувати діяльність, відповідно до своїх стратегій розвитку. Тому економічну спроможність нових об'єднаних громад, на чому робили головний акцент архітектори реформи, досі не реалізовано.
Нині землями за межами населених пунктів самовільно розпоряджається Держгеокадастр. Він, судячи з усього, не збирається випускати ласу пайку. Таким чином, реформаторські потуги наштовхнулися на інтереси земельної мафії, яка обплела павутиною країну. І, як часто трапляється з реалізацією наших реформ, проблему не вирішили, а "підвісили".
Новостворені ОТГ перебирають на себе повноваження, залишаючи неврегульованим питання долі районних рад, які, натомість, власні повноваження майже повністю втрачають. Така ж проблема виникає і з районами як адміністративними одиницями.
Буває, що новостворена ОТГ покриває територію всього району, як це сталося в Народицькому районі Житомирської області. Усі функції управління й розвитку перейшли до ОТГ. Які функції в такому разі виконує районна рада? Яка роль районної державної адміністрації, що стає рудиментом старої вертикалі влади? Що робити з окремими селами, які залишилися поза ОТГ?
Ці запитання залишаються без відповідей. При тому, що нинішньої Конституції та адміністративно-територіального поділу ніхто не скасовував.
"Несподівано" виникли проблеми і в ОТГ, створених на межі двох районів. Як це відбулося, наприклад, у Демидівському і Радивилівському районах Рівненської області. У якому районі тепер мешкатимуть жителі об'єднаної громади? У який райцентр звертатися по довідки? Таких процесуальних колізій виникає дуже багато.
Наступна проблема – люди, які прийшли працювати у виконкоми ОТГ, не мають відповідних посадових інструкцій, не знають, хто і що має робити. Як буває в часи революційного хаосу, кожен набирає повноважень на свій розсуд. Так, селищні голови ОТГ зідзвонюються один із одним. І, зрештою, діють навпомацки на свій страх і ризик.
Гостро стоїть питання управлінських кадрів для ОТГ, яке майже рівнозначне проблемі рівня зарплат. Якщо йдеться про кваліфікованого проектного менеджера, який може залучити до ОТГ кільканадцять мільйонів гривень через Державний фонд регіонального розвитку чи міжнародні донорські структури, то місячна платня такого спеціаліста має складати не менше 15 тисяч гривень. Нині таких фахівців, у кращому разі, по 1-2 на район.
Із процесів об'єднання виключено міста обласного значення, органи самоврядування працюють безконтрольно (після позбавлення прокуратури наглядових функцій), процедури передачі документації не прописано – із цими проблемами доводиться стикатися на місцевому рівні весь час.
І всі ці проблеми породжено великою і важливою реформою децентралізації, яка, проте, розпочата і впроваджується безсистемно.
Провідники реформи, скоріше за все, і самі не бачать її остаточної конфігурації. Навряд чи хтось у державі зараз може дати чітку відповідь, яким буде в кінцевому підсумку адміністративно-територіальний устрій країни, яких змін потребує Конституція або як можна окреслити структуру державної влади.
"Нас ніби прийняли до університету, а на кого вчитимемося, вирішать потім", – пожартував голова однієї з новостворених громад.
Політики спроможні так-сяк розпочати зміни. А далі виконувати величезну законодавчу роботу, впроваджувати результати на практиці, налагоджувати процеси на місцях – бракує чи то волі, чи бажання, чи компетенцій.
Підозрюю, що така ж доля чекає на ухвалені останніми днями реформи.
Олена Кононенко, науковий співробітник Інституту аграрної економіки, експерт з аграрних питань, спеціально для УП
