Закон "про деокупацію": компіляція з чинних норм і відсутність плану реінтеграції
Майже місяць тому набрав чинності закон "Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях".
Чи не єдиним заходом за цей період стало призначення Командувача об’єднаних сил.
Нагадаємо, що на стадії розроблення і внесення до парламенту цей закон анонсували як "закон про реінтеграцію", і лише ближче до його ухвалення він отримав нову робочу назву – "закон про деокупацію".
Зауважимо, що згідно з правилами нормопроектної техніки назва закону є складовою частиною його офіційного тексту і має вказувати на предмет його правового регулювання.
Отже, цей закон мав би системно визначати цілі, принципи, напрями, механізми та інші складники державної політики України щодо забезпечення державного суверенітету на окупованих територіях.
Детальне вивчення його тексту дає підстави стверджувати про повну відсутність у законі "дороговказу" як з питання повернення окупованої частини України, так і з питань захисту прав і законних інтересів громадян України, які постраждали від агресії РФ.
Так, законом визнано військову агресію. Але це загальновідомий і безперечно визнаний міжнародними організаціями факт.
Більшість повноважень, які цей закон надає вищим посадовим особам та державним органам, або вже були визначені іншими законами України, або носять загальнодекларативний характер.
Так, наприклад, ще у 2014 році розпорядженням уряду було затверджено перелік населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження, та перелік населених пунктів, що розташовані на лінії зіткнення. Переліки систематично оновлюються, зокрема, останні зміни до них було внесено 7 лютого 2018 року.
За наявності таких актів уряду повноваження президента визначати перелік і межі тимчасово окупованих територій не є вкрай необхідними.
Крім того, такі повноваження президента є суголосними положенням статті 6 закону "Про правовий режим воєнного стану", відповідно до якої в указі президента про введення воєнного стану, серед іншого, зазначаються межі території, на якій вводиться воєнний стан, час його введення і строк, на який він вводиться.
Можливість утворення урядом консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів, передбачена статтею 48 закону "Про Кабінет міністрів України".
Утім, стаття 6 "закону про деокупацію" уповноважує уряд створити тимчасовий міжвідомчий координаційний орган з метою узагальнення правової позиції держави та підготовки консолідованої претензії.
Положення про Міністерство з питань тимчасово окупованих територій та внутрішньо переміщених осіб України серед функцій цього міністерства визначає, зокрема, проведення моніторингу дотримання прав і свобод людини і громадянина на окупованій території, а також збір та систематизацію інформації про факти порушення прав громадян України на цій території.
Такі самі повноваження уряду продубльовано у статті 6 "закону про деокупацію".
Серед чинних на сьогодні актів законодавства є й такі, як Порядок в’їзду на тимчасово окуповану територію України та виїзду з неї, затверджений урядом ще 2014 року, а також Тимчасовий порядок контролю за переміщенням осіб через лінію зіткнення в межах Донецької та Луганської областей, затверджений керівником АТО.
Стаття 12 "закону про деокупацію" незрозуміло навіщо знов уповноважує уряд визначити аналогічний Порядок.
Перелік прикладів дублювання чинних правових норм можна продовжувати, адже вони є чи не в кожній статті закону.
Зазначене свідчить, що "закон про деокупацію" є, здебільшого, компіляцією з норм чинного законодавства, що ставить під сумнів його ухвалення в такій редакції.
Утім, у законі є й так звані "новели". Вважаємо, що всі вони є штучно створеними і мають на меті зміну акцентів та зменшення обсягу відповідальності вищих посадових осіб держави за подальший перебіг подій на окупованих територіях.
По-перше, ухваленням цього закону законодавство України поповнилося новим штучно створеним словосполученням – "заходи із забезпечення національної безпеки й оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації".
Незважаючи на багаторазове використання цього "терміна" в законі, визначення йому не надано. Зазначене є прикладом зміни звичайного порядку слів у переліку заходів, що мають бути вжиті в разі збройної агресії проти України відповідно до норм Конституції України та законів "Про правовий режим воєнного стану" і "Про оборону України".
По-друге, "закон про деокупацію" змінив перелік суб’єктів військового командування, запровадивши абсолютно нову посаду – Командувач об’єднаних сил.
Це посадова особа, яка має здійснювати керівництво силами та засобами ЗСУ та інших військових формувань, котрі залучаються до здійснення заходів із забезпечення національної безпеки й оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації безпосередньо в Донецькій та Луганській областях.
Окрім того, "закон про деокупацію" уповноважує президента визначити повноваження Командувача об’єднаних сил (шляхом затвердження положення про Об’єднаний оперативний штаб Збройних сил України), що є порушенням частини другої статті 19 Конституції України.
Через такі новели законом неконституційно перерозподілено повноваження між суб’єктами військового командування й відповідно суттєво знижено рівень відповідальності як президента, так і Генерального штабу ЗСУ.
Замість того, щоб застосувати наявні правові механізми захисту національних інтересів, територіальної цілісності і державного суверенітету України, влада запровадила штучно створений правовий режим, який насправді відповідає всім ознакам "правового режиму воєнного стану".
У законі не враховано рекомендацій ПАРЄ щодо визначення в ньому механізмів забезпечення гарантій соціального захисту та виконання основних гуманітарних потреб цивільного населення на окупованих територіях (резолюція від 23 січня 2018 року).
Сьогодні невідомою залишається позиція держави щодо долі тих громадян України, які через різні життєві обставини стали вимушеними заручниками війни, й уже чотири роки поспіль перебувають під тиском окупаційної адміністрації Російської Федерації – "ЛНР" і "ДНР".
Закон, який було номіновано як "закон про реінтеграцію", не містить ані плану, ані моделі реінтеграції Донбасу, яка має вирішити цілу низку питань, як-от:
– здійснення державної влади та підтримання громадського порядку на звільнених територіях у перші роки після деокупації;
– бачення шляхів і механізмів компенсації громадянам України збитків, завданих їм війною;
– відновлення зруйнованої інфраструктури на окупованих територіях;
– соціальне забезпечення та соціальна адаптація громадян, які всі ці роки вимушено жили в умовах війни;
– поступове відродження і функціонування на цих територіях української мови, культури, інформаційного простору тощо.
Юрій Георгієвський, доктор юридичних наук, голова Координаційної ради ГО "ЕкспертиЗА Реформ"
Спеціально для УП
