Частина "Карфагену", який у вересні стався з Русланом Кравченком, поставила ребром питання про реформу Офісу генерального прокурора.
Таке ж питання перед Україною ставить і Євросоюз. Вимога Єврокомісії полягає в тому, щоб провести незалежний конкурс на посаду генпрокурора та ліквідувати практику призначення прокурорів на керівні посади без проведення конкурсів.
Якщо проводити конкурс на генерального прокурора президент і уряд не хочуть, то на впровадження конкурентного відбору на інші керівні посади можуть погодитись.
Конкурси можуть бути впроваджені завдяки законопроєкту № 16144 про забезпечення інституційної незалежності органів прокурорського самоврядування. Якщо його ухвалять, майже всіх начальників у прокуратурі – від місцевих відділів до директорів департаментів Офісу генпрокурора – обиратимуть через конкурс.
Конкурси повинна проводити Рада прокурорів України. Вона складається з 15 осіб: 10 представників від окружних та обласних прокуратур, 2 – від ОГП, одного делегує САП та два науковці.
"Вони інтегровані в жорстку керівну вертикаль. Щоб не мати проблем на основному місці роботи, вони намагаються не розходитися в поглядах із генеральним прокурором, роблячи Раду слабкою та повністю залежною інституцією", – розповідає УП експерт "Лабораторії законодавчих ініціатив" Євген Крапівін.
Виходить парадокс, коли наче конкурси будуть відбуватись, але проводити їх буде залежний від керівництва прокуратури орган.
Законопроєкт внесений до порядку денного Верховної Ради на 10 листопада 2026 року. Про те, які можуть бути механізми створення незалежної від політиків генеральної прокуратури та чому законопроєкт № 16144 цього не забезпечує, читайте на "Українській правді".
Реформа прокуратури на практиці
Рада прокурорів була створена на вимогу Венеційської комісії 2014 року, а вперше обратись змогла лише через 2 роки. Це орган самоврядування подібний до тих, які мають судді або адвокати.
Читайте також: Не поспішайте його хоронити. Що відбувається з Національною асоціацією адвокатів і чого від неї хоче Єрмак
Хоча її створення повинно було додати більше самостійності прокурорам, на практиці Рада прокурорів могла лише вносити рекомендації генеральному прокурору щодо призначення прокурорів на керівні посади та їхнього звільнення з них.
"Якщо перша рада у 2017–2019 роках ще якось опиралася і не погоджувала частину кандидатур, то після Рябошапки (очільник ОГП у 2019–2020 років) всі наступні склади тупо виконували забаганки генпрокурора", – підкреслює Євген Крапівін.
За його словами, чинна модель Ради прокурорів у підсумку виявилася вкрай слабкою. Її члени змушені поєднувати самоврядні функції з основною роботою в Офісі генпрокурора чи обласних прокуратурах. І, щоб не мати проблем, вони намагаються не йти всупереч волі керівництва.
"Їхн рекомендації при призначенні на керівні посади були формальними, реагування на загрози незалежності прокурорів майже не відбувалась", – пояснює юрист.
Наступною проблемою виявилась кількість керівних посад, для яких треба провести конкурс – їх 1900.
"Первинна ідея повісити ці конкурси на 15 членів Ради прокурорів виглядала гарно лише в теорії. На практиці вони фізично не зможуть постійно їх проводити по всій країні", – наголошує Крапівін.
За новим законом Рада прокурорів самостійно проведе конкурси на посади першого заступника та заступників генпрокурора. Вона також обере керівників та їхніх заступників у обласних прокуратурах та очільників окружних прокуратур.
Для всіх інших посад – від керівників відділів окружних прокуратур до очільників департаментів Офісу генпрокурора – конкурсний відбір проводитимуть відповідні комісії з оцінювання та відбору. Вони будуть двох типів – одна обирає керівництво департаментів ОГП, а інші – обласних та окружних прокуратур.
До їхнього складу будуть входити по 6 прокурорів, які обіймають керівні посади у відповідному органі прокуратури, та 1 член Ради прокурорів.
На практиці це буде виглядати так. Обласний прокурор пропонує 6 членів у комісію для обрання керівництва окружних прокуратур – їх має затвердити Рада прокурорів. А в конкурсну комісію по обранню обласного керівництва кандидатів пропонує Офіс генпрокурора.
Склад самої комісії погоджує Рада прокурорів, а делегує членів туди керівник відповідної прокуратури. В разі непогодження він рекомендує нових членів, а в разі повторного непогодження – РПУ самостійно призначає членів від відповідної прокуратури до комісії з оцінювання та відбору.
"Відправити міжнародних експертів напряму в усі ці комісії нереально – для цього треба знайти понад сотню іноземців, готових роками працювати в Україні на постійній основі", – додає Крапівін.
Тому ключовий запобіжник, який придумали – це Рада етичних стандартів. Вона, за словами експерта ЛЗІ, повинна пропустити через сито доброчесності самих членів Ради прокурорів.
"Ця модель успішно апробована в судовій системі на прикладі Етичної ради при ВРП", – додає він.
До неї увійдуть 3 прокурори, яких делегує Рада прокурорів та 1 член самого органу прокурорського самоврядування. Також там будуть по одному члену від Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, Національної асоціації адвокатів та 1 представник від з'їзду юристів і науковців.
"Створення такої Ради етичних стандартів для перевірки членів РПУ та КДКП, як її прописали в законопроєкті 16144 – завідомо провальна ідея, оскільки більшість у цій Раді становитимуть самі ж прокурори системи. Як наслідок, "кишенькові" органи самоврядування такими й залишаться", – розповідає УП керівниця юридичного відділу Центру протидії корупції Олена Щербан.
Євген Крапівін каже, що проблему можна було б вирішити, якби до етичної ради увійшли міжнародні експерти з вирішальним правом голосу. Однак їхня участь не передбачена ані в перехідній, ані в постійній моделі існування етичної ради.
"Без цього незалежного фільтра на найвищому етапі відбору вся логіка оновленого прокурорського самоврядування опиняється під загрозою", – підкреслює він.
УП відправила інформаційний запит до Кабінету міністрів, який є ініціатором законопроєкту № 16144, щоб дізнатись: чому до нього не входять міжнародники, однак на момент виходу матеріалу відповідь не надійшла.
Альтернативна реформа
"Я бачу не реформу, а прагнення законсервувати стару систему", – ділиться своїми думками з УП ексгенпрокурор Руслан Рябошапка.
Він розповідає, що головна вада цього законопроєкту – збереження абсолютної та концентрованої влади генерального прокурора.
"Під красивою вивіскою створення різноманітних "рад" чи "комісій етичних стандартів" нам пропонують механізм, де більшість завжди становитимуть самі прокурори. А це означає лише одне: через своїх підлеглих очільник відомства і надалі повністю контролюватиме кадрові та дисциплінарні процеси", – підкреслює Рябошапка.
В часи його керівництва прокуратурою був свій варіант реформи.
"Я дивився на досвід Франції, де взагалі немає генерального прокурора, який одноосібно керував би всією правоохоронною машиною.
Наш план складався з двох безкомпромісних етапів: спершу жорстке очищення лав, а потім – набір доброчесних професіоналів з-поза системи. В лютому 2020 року ми навіть встигли завести в прокуратуру першу сотню нових людей, не заражених вірусом кругової поруки", – розповідає про свою концепцію ексгенпрокурор.
За словами Рябошапки, в 2020 році керівництву держави презентували концепцію повної децентралізації повноважень генпрокурора. Він пояснює, що її стрижнем мала стати єдина Національна рада прокурорів з 11 членів, де прокурори свідомо залишалися б у меншості – лише 5 осіб. Інші 6 місць ми віддавали громадськості та міжнародним експертам. Під цією радою мали діяти 3 профільні комісії: з добору, оцінювання та дисципліни. У кожній із них закладався математично точний паритет – по 4 прокурори та 4 зовнішні учасники.
"Реалізувати реформу заважали буквально всі, хто мав хоч якийсь стосунок до влади. Депутати постійно обривали телефони, благаючи когось не звільняти або просунути на посаду своїх людей. Навіть у день мого звільнення, прямо в парламенті, до мене підходили народні обранці й відкрито нагадували про невиконані "прохання".
Олігархи – Коломойський, Бахматюк, Жеваго були розлючені активізацією кримінальних розслідувань проти них. Політичні еліти виявилися просто неготовими до існування незалежної прокуратури, адже вони панічно боялися втратити свій зручний ручний інструмент. Хоча парадокс полягає в тому, що якби ця реформа тоді відбулася, того ж Коломойського сьогодні б не судили з таким відвертим свавіллям, яке ми зараз спостерігаємо", – підсумовує Руслан Рябошапка.
***
Щоб реформа прокуратури не була фасадною, треба провести повноцінний незалежний конкурс на посаду генерального прокурора, наполягає Олена Щербан.
"Лише після цього є сенс створювати Раду етичних стандартів. Поки керівництво прокуратури залишається політично залежним, будь-які процедурні здобутки на нижчих рівнях не мають значення, адже їх можна нівелювати одним внутрішнім наказом", – підкреслює керівниця юрвідділу ЦПК.
Читайте також: Зручний виконавець президентської волі. Як позбавити Банкову контролю над генпрокурором
Сама ж влада до конкурсу поки не готова. За словами одного з топів команди Зеленського, максимум – можна при ОП чи ще будь-де зробити дорадчу групу, яка надасть певний список із кількох кандидатів для президента.
Але це не змінить проблеми. Голова комітету Верховної Ради з питань антикорупційної політики Анастасія Радіна наголошує, що за довгий час роботи в антикорупційній сфері знає нуль випадків, коли система ефективно реформувала сама себе.
"Подібні спроби завжди завершувалися новим гучним "Карфагеном". Допоки генпрокурор буде політично залежним, ні про яку якісну зміну органів прокуратури не може йтися. Тому я не бачу, як цей законопроєкт відчутно змінить систему прокуратури в осяжному майбутньому", – підсумовує Радіна.
Володимир Фомічов, УП