В заложниках у политтехнологов

Стаття-відповідь директора департаменту Європейського Союзу МЗС України Василя Філіпчука на публікацію "А чи був хлопчик? Дещо про виконання пріоритетів Порядку денного асоціації Україна-ЄС" .

Тактичні польові дії в українській внутрішньополітичній боротьбі не оминають питання зовнішньої політики. Особливо активно у цьому контексті останнім часом почала використовуватися євроінтеграційна тематика.

Це було би добре, якби увага сфокусовувалась на активізації співпраці різних політичних сил, державного та недержавного секторів задля просування проголошених президентом реформ, необхідних для досягнення європейських стандартів, ефективної співпраці з ЄС, скажімо, з питань надання Україні європейської перспективи, тощо.

Однак, знайомство з деякими заявами чи публікаціями (як, наприклад, стаття "А чи був хлопчик? Дещо про виконання пріоритетів Порядку денного асоціації Україна-ЄС") залишає враження, що їх мета зовсім інша – змалювати роботу влади темними кольорами.

Порядок денний асоціації Україна-ЄС (ПДА) у 2009 році замінив План дій Україна-ЄС. Його мета – сприяти підготовці та, головне, реалізації Угоди про асоціацію Україна-ЄС, переговори щодо якої зараз тривають і можуть бути завершеними до кінця цього року.

Частина положень Угоди набуде чинності у найкращому випадку у кінці наступного року, інша частина – після завершення ратифікації угоди всіма сторонами. Це тривалий і непростий процес, однак саме тому українська сторона вирішила, не чекаючи повного набуття чинності Угодою, розпочати виконання погоджених положень.

Прикро, що під час підготовки моніторингу виконання ПДА та до розповсюдження в українських ЗМІ відповідних критичних оцінок, автор статті в УП не знайшов часу поспілкуватися з МЗС, секретаріатом КМУ, іншими причетними міністерствами.

На відміну від існуючої раніше практики, їх навіть не запросили на презентацію результатів моніторингу. Очевидно, оцінка робилася для іншого споживача даного інтелектуального продукту.

Той факт, що результати моніторингу виконання ПДА були підготовлені саме напередодні візиту Тимошенко до Брюсселя і активно використовувалися лідером опозиції як у ході двосторонніх зустрічей з очільниками ЄС, так і для внутрішньополітичного піару всередині України, наводить на певні думки.

До речі, за нашою інформацією, у ході брюссельських зустрічей з Тимошенко представники ЄС не висловили згоди з її оцінками щодо стану євроінтеграційного поступу України та виконання ПДА зокрема. Це й не дивно, адже саме зараз триває робота експертів з обох сторін по підготовці оцінки цього процесу.

Виконання більше ніж 240 заходів ПДА та 78 його пріоритетів та оцінка прогресу вимагають спільної копіткої роботи. Головною рисою ПДА є те, що він базується на принципах спільної власності та спільної відповідальності України та Європейського Союзу за впровадження тих чи інших реформ.

Тому єдиною об’єктивною оцінкою виконання ПДА є спільна оцінка, яку Україна та ЄС щорічно здійснюють у ході засідань Ради з питань співробітництва. Зараз якраз і готується звіт, який буде схвалений під час п’ятнадцятого засідання Ради у червні за участю прем’єра Азарова.

Однак, вже можна зробити висновок, що оцінки партнерів в ЄС, які ніколи не соромляться відверто висловити критичні зауваження, є позитивнішими, ніж згаданих експертів. Переважно позитивні оцінки були висловлені й президентом ЄК Баррозо під час його візиту до Києва минулого місяця.

Позитивною була й тональність оцінок, висловлених міністру закордонних справ Грищенку під час його зустрічей з Комісаром Фюле та міністрами закордонних справ країн ЄС. Протягом останнього року, завдяки політичній волі глави держави, процесу реалізації реформ було надано потужного імпульсу.

Візьмемо хоча би відому "Матрицю Фюле" – перший тест на дієздатність українського уряду після президентських виборів. Україна з випередженням графіку виконали усі короткотермінові положення і 10 з 15 середньотермінових.

Тому настільки несподівано негативна оцінка виконання ПДА з боку згаданого Консорціуму викликає здивування. Насамперед, автори оцінки не врахували той факт, що Угода про асоціацію ще не підписана, а переважна більшість положень ПДА мають функціональний характер, тобто будуть діяти і виконуватися протягом усього терміну чинності Угоди про асоціацію.

Досить просто оцінити таке положення, як, наприклад, "завершення процесу ратифікації Конвенції ООН проти корупції та Кримінальної конвенції Ради Європи проти корупції". Україна ратифікувала базові антикорупційні конвенції, погодившись з обов’язковістю загальновизнаних антикорупційних стандартів.

До речі, слід відзначити, що всі пріоритети ПДА, які передбачали прийняття відповідних законів та інших нормативно-правових актів, повністю виконані. Зокрема, прийняті закони про здійснення державних закупівель, про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо діяльності НБУ (стосовно посилення незалежності), про захист персональних даних, про засади функціонування ринку природного газу, тощо.

Однак, як оцінити, наприклад, виконання такого положення ПДА, як "продовження діалогу щодо імплементації Європейської стратегії безпеки"?

Тривають активні консультації з ЄС на різних рівнях з усіх безпекових питань, які складають спільний інтерес (останнім часом відбулося більше 20 таких експертних консультацій). Але на якому етапі можна буде сказати, що дане положення вже остаточно виконано? Коли буде врегульовано придністровський конфлікт? Чи коли настане мир у всьому світі?

Чи, наприклад, "продовження співробітництва з Республікою Молдова з прикордонних питань"? Це функціональне положення, яке виконується і має виконуватися у майбутньому до того часу, поки залишатимуться кордони.

Список даних положень та перелік проведених заходів по їх виконанню складає 42 сторінки 8-мим шрифтом. По кожному з цих положень ПДА проведено величезний масив роботи. Немає жодного положення, про яке у графі "стан виконання" була би порожня клітинка.

Це лише перші кроки на довгому і непростому шляху асоціації. Перехідні періоди по виконанню окремих директив ЄС сягають 2018 року і вимагають мільярдів євро інвестицій. Для вирішення кожного з цих питань залучені десятки експертів, проводяться сотні зустрічей, консультацій, переговорів…

На якій основі, за якими параметрами, за якою логікою консорціум незалежних експертів оцінює цю роботу як "не виконано"?

Оцінювання більшості положень ПДА за критеріями "виконано" чи "не виконано" є некоректними. Більшість завдань мають середньо- або довгостроковий характер. Вони, в першу чергу, визначають напрям взаємодії, характер стосунків, формулюють орієнтири, до яких має прямувати Україна у своїх відносинах з ЄС, а не перераховують окремі конкретні заходи, проти яких можна просто поставити галочку.

Об’єктивну картину виконання ПДА матимемо у разі, якщо оцінюватимемо успішність реалізації документа за принципом "виконується" чи "не виконується". Тобто про виконання ПДА має свідчити наявність системної роботи з реалізації того чи іншого його положення.

Саме з цих позицій виходить українська сторона у своїх оцінках. Саме тому ми позитивно оцінюємо результати минулого року – виконуються фактично усі положення ПДА, а досягнення хоча би лише таких результатів, як вступ до Енергетичного співтовариства чи отримання Плану лібералізації візового режиму, вже достатньо щоб надати позитивну оцінку результатам співробітництва з ЄС за минулий рік.

Автор займається відносинами з ЄС з 1997 року, але такої інтенсивності у відносинах, як це було 2010, не було ніколи. Щоквартальні зустрічі на рівні президента, щонайменше один раз на два місяці – на рівні міністра закордонних справ. Перший віце-прем’єр Клюєв у травні вже втретє за цей рік відвідає Брюссель. Міністр енергетики Бойко в 2010 провів на порядок більше зустрічей з Комісаром з питань енергетики, ніж його попередник за декілька років.

Причому це візити, які наповнені конкретним змістом і приводять до практичних результатів.

Політична воля та послідовна і системна робота чи не вперше змінили у позитивному напрямі тональність, з якою керівники ЄС відповідають на ключові для нас питання: безвізовий режим та перспектива членства в ЄС.

Невже для експертів оцінки ПДА це залишилося непоміченим? Усі наші партнери в ЄС, навіть найбільш критично налаштовані, визнають, що досягнуто прогресу, а наявні проблеми швидко та ефективно вирішуються!

Дійсно, методика визначення рівня прогресу у виконанні положень ПДА потребує подальшого удосконалення. Можливо, доцільно "перегрупувати" положення ПДА з більш чи менш пріоритетних за іншою ознакою. Як показує досвід, усі положення ПДА є пріоритетними, усе залежить лише від того, хто визначає ці пріоритети.

Надання громадянам України безвізового режиму може бути абсолютним пріоритетом для нас, а для наших партнерів таким же абсолютним пріоритетом може бути виконання угоди про реадмісію.

Саме тому, на нашу думку, положення ПДА слід згрупувати за принципом "Матриці Фюле" – за терміном дії чи виконання, як коротко-, середньо- і довготермінові. Це полегшить контроль за виконанням ПДА.

Однак, окрім методологічних проблем у оцінках виконання ПДА з боку згаданих експертів, не менш серйозними, на жаль, є й політичні проблеми. Автори оцінки визнають, що відповідно до положень ПДА були здійснені заходи і зміни, але … одразу ж підтасовують конкретні заходи під власні політичні оцінки і роблять висновок – нічого не виконано або ж взагалі, все стало ще гірше...

Реформи можуть бути незавершеними, можуть потребувати покращення, удосконалення, але сказати, що нічого не зроблено – це хіба що лише для того, щоб дати зручний пас лідеру опозиції.

Наприклад, конституційна реформа. Рішення Конституційного суду щодо відміни конституційних змін 2004 року забезпечило повернення України в стабільне правове поле і відновило дію Конституції 1996 року, яка була визнана Венеціанською Комісією та міжнародними колами як одна з найкращих європейських конституцій.

Президент України проголосив про створення Конституційної асамблеї, до складу якої входять вчені, експерти, колишні члени Конституційного суду, що має забезпечити процес вдосконалення Основного Закону.

Політична реформа спрямована на розвиток інститутів представницької демократії, формування збалансованої моделі розподілу повноважень між різними гілками влади і забезпечення сильного самоврядування.

У ході її реалізації влада готова до широкого суспільного діалогу з максимальним залученням усіх зацікавлених політичних та громадських сил, тісного співробітництва з Венеціанською Комісією.

Хіба можна тут сказати, що нічого не зроблено? Короткотермінова мета – відновлення конституційного порядку – досягнута, середньо і довгострокова мета – конституційна реформа – у процесі виконання.

На завершальній стадії знаходиться підготовка нового виборчого законодавства, до якої залучені представники громадянського суспільства, політичні партії, вітчизняні та міжнародні експерти.

Цей процес є відкритим і прозорим, що, зокрема, підтверджується співпрацею з експертами ОБСЄ. Очікується, що підготовлений робочою групою законопроект буде направлено на експертизу до Венеціанської Комісії. Тому стверджувати про нібито "створення передумов для порушення виборчих прав" є, принаймні, передчасним, а якщо відверто, то це є підіграванням заявам окремих (тих самих) політичних сил.

В результаті адміністративної реформи, яка сьогодні виходить на завершальний етап, було на 30-50% скорочено чисельність чиновників всіх рівнів. Змінюється система роботи міністерств та відомств – як з точки зору внутрішнього функціонування, так і у стосунках з суспільством.

Чого вартує хоча би вплив на роботу органів держуправління положень закону про доступ до публічної інформації! Незрозуміло, чому ці кроки оцінюються негативно. Що, краще так, як це було за часів Тимошенко – міністерства з 12 заступниками, які не у стані запропонувати будь-якої реформи взагалі?

Щодо боротьби з корупцією та нібито наявності фактів кримінального переслідування представників опозиції, варто було б хоча би не ігнорувати наявну статистику, яка підтверджує відсутність будь-яких проявів вибіркового судочинства.

Так, понад 360 кримінальних розслідувань здійснюється проти представників чинної влади, проти представників колишньої влади – лише близько 70. Влада також продемонструвала наявність політичної волі завершити низку нерозкритих гучних справ минулого десятиріччя – наприклад, справу Гонгадзе. Це також погано?

З точки зору виконання ПДА, виключне значення у цьому відношенні має схвалення Верховною Радою закону про засади запобігання та протидії корупції в Україні. Ставити і після цього оцінку "не виконано" – це лише дискредитувати оцінювача.

Продовжується реформування судової системи, президент утворив спеціальну робочу групу з питань реформування кримінального судочинства, яка готує пропозиції щодо законодавчого регулювання відповідних питань, у тому числі, щодо законопроекту "Про прокуратуру".

Звичайно, є й проблеми. Наприклад, темпи ухвалення та впровадження технічних регламентів могли б бути кращими. Але це комплексна проблема, яка потребує суттєвого додаткового фінансування.

Урядом затверджено план першочергових заходів щодо реформування системи технічного регулювання, виконання якого відбувається згідно з графіком. А якщо консорціум незалежних експертів готовий не лише шукати порошинку в чужому оці, але й самим залучитися до роботи у сфері євроінтеграції, то от будь ласка і питання, де допомога вітатиметься. Як і у дуже багатьох інших сферах.

Василь Філіпчук, директор департаменту Європейського Союзу МЗС України, для УП