До Європи із власним самоваром?

Геннадій Друзенко, для УП
П'ятниця, 29 квітня 2005, 10:05
Віктор Ющенко прилюдно проголосив інтеґрацію України до європейської спільноти головним завданням українського уряду. І, якщо вірити Олегу Рибачукові, глава держави вбачає у вступі України до ЄС чи не найголовнішу місію свого президентства.

Але прагматична Європа, що донесхочу сита пустопорожніми деклараціями "старої" влади про європейський вибір України, воліє оцінювати "європейськість" влади нової за конкретними діями останньої. Аби така оцінка не стала для нас прикрою несподіванкою, на часі починати активний внутрішній моніторинг здобутків та прорахунків України на європейському шляху.

Обмежимося у цій статті правовим аспектом питання. Бо Європа шанує право і дотримується законів. Ставлення до права – однієї із засадничих європейських "святинь" – наче лакмусовий папірець європейськості.

Спочатку кілька слів про якість правових актів у сфері євроінтеґрації. Нова влада, насамперед в особі євроінтеґраційного віце-прем'єр-міністра Олега Рибачука, активно піарила два "епохальних" документи: План дій Україна-ЄС та Національну стратегію європейської інтеґрації.

По ознайомленні з цими документами склалося враження, що про них розповідали набагато більше, ніж працювали над ними чи навіть просто уважно їх читали. Аби не бути голослівним, наведу кілька прикладів.

Просто у першому абзаці вступної частини Плану дій можна довідатися, що Україна та ЄС мають "спільну власність"! Це при тому, що Європейський Союз на сьогодні взагалі не є суб’єктом права, а отже в принципі не може мати будь-якої власності!

Одним з пріоритетів Плану дій є "посилення дієздатності адміністративних та судових органів". В теорії права дієздатністю називається здатність суб’єкта правовідносин своїми діями набувати прав та створювати для себе обов’язки. Праву відомий різний обсяг дієздатності фізичних (залежно від віку та психічного здоров’я) та юридичних осіб, проте "посилення дієздатності" юрособи – чи геть неоковирний переклад чи правничий нонсенс.

Але справжньою родзинкою Плану дій є пункт 12, що передбачає, зокрема, зобов’язання сторін "започаткувати тісне співробітництво з метою розробки відповідних законопроектів, необхідних для ратифікації Римського Статуту".

Вірогідно, розробникам Плану дій невідомо, що Римський Статут Міжнародного кримінального суду був підписаний від імені України 20 січня 2000 року. Перед внесенням цього міжнародного договору до Верховної Ради України для надання згоди на його обов’язковість президент України звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням дати висновок щодо відповідності Римського Статуту Конституції України.

Єдиний орган конституційної юрисдикції дійшов висновку, що деякі положення цього міжнародного акта суперечать Конституції. Як відомо, в Україні висновок Конституційного Суду "є обов’язковим до виконання і не підлягає оскарженню". Таким чином, аби виконати План дій, знову змінюватимемо Конституцію? Чи Римський Статут? Чи просто не збираємося виконувати обіцяне?..

Не менш цікаво уважно прочитати лише місяць тому оприлюднений для громадського обговорення проект Стратегії європейської інтеґрації України (саме так, бо Стратегію ще не затверджено і не схвалено, попри те, що вже презентовано, де тільки можна). Над цим документом, за твердженням пана Рибачука, протягом двох років працювали провідні європейські та українські фахівці.

Документ, слід визнати, вийшов ґрунтовний, збалансований і такий, що відповідає назві за змістом. Одна біда – неоригінальний. Вуха польського першоджерела надто помітно стирчать з українського тексту. Бо жоден український юрист, що хоч трохи обізнаний з українською правничою термінологією, не перекладе European Court of Justice як "європейський трибунал юстиції" і не називатиме міністрів юстиції "міністрами з питань правосуддя", як втім і державне управління – "публічною адміністрацією".

Характерні для цього документа й цікаві анахронізми. Так, в ньому стверджується, що "ринок ЄС охоплює понад 370 млн. споживачів". Все правильно – тільки без врахування останнього розширення Союзу, після якого кількість "споживачів" в ЄС перевищила 450 млн. Вочевидь, в процесі адаптації польської стратегії до українських умов про таку "дрібницю" забули.

Ще один приклад анахронізму – п. 2.14 проекту Стратегії, що ставить завдання "поступового створення електронної мережі доступу до юридичних баз даних EUROLEX та CELEX" у судових органах. Якось випав з поля зору "стратегів" той факт, що база даних CELEX з початку цього року взагалі не оновлюється, та що обидві бази даних є безкоштовними, а отже для користування ними достатньо доступу до мережі Internet. Це означає, між іншим, що розробники Стратегії вірогідно ані EUROLEX’ом, ані CELEX'ом давно не користувались.

Але найцікавішими в проекті Стратегії є положення про Комітет європейської інтеґрації, що, за задумом розробників, має стати головним штабом та мотором інтеґраційного процесу. Цьому органові в проекті Стратегії присвячено окремий розділ, з якого можна довідатися таке: "для координації політики європейської інтеґрації буде створено новий урядовий комітет – Комітет європейської інтеґрації – під головуванням прем’єр-міністра.

Комітет європейської інтеґрації буде головним державним органом у сфері програмування й координування системної трансформації України та інтеґраційної політики". Виконавчим органом Комітету буде його секретаріат.

Це абсолютна калька з польської інституційної моделі євроінтеґрації, що була запроваджена спеціальним законом вже після початку офіційних переговорів про вступ до Євросоюзу. Можна скільки завгодно дискутувати, наскільки ефективною вона виявилася в Польщі. Але головна проблема цієї моделі в тому, що вона абсолютно не пристосована до системи державної влади, що склалася в Україні.

Найяскравіше це видно з нерозуміння розробниками Стратегії засадничої відмінності між урядовим комітетом і державним органом та, як наслідок, пропозиції створити Комітет європейської інтеґрації зі статусом одразу і першого і другого.

Урядові комітети в Україні – це робочі органи Кабінету Міністрів, які перестали діяти зі зміною влади. Вони формувалися з міністрів, що відповідають за формуванням та реалізацією державної політики у певній сфері. Урядові комітети не були юридичними особами, не наділені власними владними повноваженнями і не видавали нормативно-правових актів. Очолювали їх за посадою перший віце-прем'єр-міністр та віце-прем'єр-міністри.

Так, наприклад, в уряді Януковича під головуванням першого віце-прем'єр-міністра Азарова працював урядовий комітет з питань економічного розвитку та з питань європейської інтеґрації. По суті, урядові комітети – це формат попереднього обговорення частиною профільних міністрів рішень, що виноситимуться на розгляд Кабміну.

Природно, що жодного спеціального апарату чи секретаріату такі урядові комітети не мають: підготовку їхніх засідань та забезпечення їхньої діяльності здійснюють відповідні структурні підрозділи секретаріату Кабміну.

Водночас державні органи, чи радше "органи державної влади" – згідно з термінологією Конституції – це одна з форм чи радше один з інструментів здійснення влади народом України. Ці органи наділені власними владними повноваженнями, які реалізовують, зокрема, через видання нормативно-правових актів.

Органи державної влади є, як правило, юридичними особами та мають власні апарати чи секретаріати. Так, наприклад, Верховна Рада України є органом державної влади, а парламентські комітети – ні, Верховний Суд України – орган держвлади, а судові палати ВСУ – ні, Кабінет Міністрів України – орган державної влади, а урядові комітети – ні.

В Польщі система державної влади суттєво відрізняється від української. Центральні органи виконавчої влади в Польщі, як правило, не є юридичними особами, через що, зокрема, правові акти видає не міністерство, а конкретний міністр, не уряд, а особисто прем'єр.

В цій системі основний тягар розв'язання євроінтеґраційних проблем був покладений на плечі спеціального органу, що звався Ужонд (секретаріат) Комітету інтеґрації європейської (УКІЄ).

Згідно із законом УКІЄ забезпечував діяльність Комітету інтеґрації європейської (КІЄ), що нагадував за статусом український урядовий комітет, але на чолі з прем'єром, але водночас був окремим центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом. Чисельність УКІЄ досягала 500 осіб, а його голова – секретар КІЄ фактично мав статус міністра.

Вірогідно не дуже чітко уявляючи собі різницю між КІЄ та УКІЄ, урядовим комітетом та органом державної влади, пан Рибачук неодноразово прилюдно заявляв про плани створити в Україні спеціальний центральний орган виконавчої влади – чи то міністерство, чи то комітет з питань євроінтеґрації на чолі з відповідним віце-прем'єр-міністром. Водночас євроінтеґраційний віце-прем'єр декларував намір створити саме урядовий комітет.

А поки пан Рибачук розбирався, яку ж саме структуру він прагне очолювати, Кабмін замість втілювати в життя наполеонівські плани віце-прем'єра зі створення у виконавчій владі євроінтеґраційної вертикалі обмежився простим збільшенням чисельності євроінтеґраційного управління свого секретаріату.

На жаль, кількість заявленого поки не переросла в якість, через що рівень наших євроінтеґраційних планів нав'язливо нагадує китайський ширвжиток. І залишається сказати хіба що кілька слів про те, як ми ці плани виконуємо.

Минулого року чи не найбільшою перемогою українських євроінтеґраторів стало затвердження парламентом Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства ЄС. Цей акт вперше в Україні на рівні закону (тобто так, як це належить за Конституцією) чітко й недвозначно визначив, що Україна має намір досягти відповідності Копенгагенським критеріям вступу до Європейського Союзу. Основними лобістами цього закону були голова парламентського Комітету з питань євроінтеґрації Борис Тарасюк та його заступник Роман Зварич.

Нині обидва екс-депутати працюють міністрами в новому уряді. Причому пан Зварич очолює міністерство, що є уповноваженим центральним органом виконавчої влади у сфері адаптації законодавства України до законодавства ЄС. Здавалося б, кому як не новому главі Мін'юсту продемонструвати зразкове виконання Закону, до прийняття якого він доклав стількох зусиль. Так ні!

Всупереч розділу ІХ Програми, що передбачає обов'язкову перевірку на відповідність acquis communautaire (праву ЄС) усіх законопроектів, сьогодні таку експертизу проходять лише ті з них, що належать до так званих пріоритетних сфер адаптації. Тим самим не лише порушується закон, а й постійно збільшується обсяг нормативно-правових актів, що підлягатимуть перегляду з метою приведення у відповідність до європейських норм у майбутньому.

В порушення розділу VIII Програми до першого березня цього року не була підготовлена та оприлюднена на пленарному засіданні Верховної Ради України доповідь про стан виконання Загальнодержавної програми адаптації.

В порушення пункту 6 Положення про Координаційну раду з адаптації законодавства України до законодавства ЄС до цього часу не проведено жодного засідання цієї Ради, що має під головуванням прем'єр-міністра забезпечувати взаємодію органів державної влади та недержавних інституцій в процесі виконання Загальнодержавної програми адаптації.

З 1 квітня припинив оновлюватися найбільший україномовний інтернет-ресурс з права Європейського Союзу www.eclc.gov.ua; ще раніше на ньому припинилося поповнення та адміністрування бази даних українських перекладів актів acquis communautaire – до речі, єдиної в Україні. Оскільки такий переклад здійснюється Мін'юстом державним коштом, неоприлюднення текстів перекладів важко зрозуміти та виправдати під кутом зору суспільного інтересу.

А, можливо, переклади також "китайської" якості і не підлягають оприлюдненню, аби їх не прочитали незалежні експерти, і не виник ще один скандал, пов'язаний з діяльністю головного юридичного відомства країни?

Показово, що електронна база даних українських перекладів актів acquis communautaire була створена на виконання урядової постанови, ухваленої ще за "старої", "антиєвропейської" та "проросійської" влади від 31 березня 2004 року за № 417. "Нова" влада, що постійно декларує свою європейськість, фактично цю базу знищила.

Проте в складі Мін'юсту з'явився спеціальний "адаптаційний" урядовий орган державного управління. Його, мабуть, також створювали юристи з європейською освітою. Але без української. Бо серед структурних підрозділів Державного департаменту з питань адаптації законодавства бачимо й такий як "сектор правового регулювання діяльності компаній". Українській правовій системі такий різновид суб'єктів правовідносин як "компанії" невідомий. Водночас англійському терміну company майже ідеально відповідає український "товариство".

Продовжувати цей перелік не хочеться – надто він вже схожий на мартиролог...

Можливо, комусь це видаватиметься за буквоїдство. Хтось скаже, що з-за дерев автор не бачить лісу. Але, хочемо ми цього чи ні, такий прискіпливий погляд на владу, на те, як вона дотримується нею ж прийнятих законів, – це теж частина "європейськості". Закони, принаймні в Європі, ухвалюють, аби їх виконувати.


Геннадій Друзенко, Центр європейського права




powered by lun.ua
Пилорами, контрабанда, зниклий аеродром. Чим живе мала батьківщина прем'єра Гончарука
"Формула Зеленського", санкції, шлях до НАТО та Донбас: велике інтерв'ю міністра Пристайка
Яким є арт-ринок в Україні та чим він відрізняється від світового. Пояснюють експерти
Бунт на кораблі. Як "Слуга народу" пішла проти волі Зеленського і Богдана 
Усі публікації