Реформа прокуратури: чи скаже "yes" Україні ЄС?
Україні залишається все менше часу на виконання домашнього завдання перед підписанням Угоди про асоціацію з Євросоюзом. За кілька тижнів завершить роботу місія Кокса-Квасьневського і держави-учасниці ЄС почнуть обговорення позиції щодо підписання угоди.
Оцінюватимуть поступ України по позиціях, які наведені у "списку Фюле", названому на честь комісара ЄС з питань розширення та європейської політики сусідства.
Нагадаємо, спочатку у цьому списку йшлося про 19 пунктів із вимогами Євросоюзу до України. Згодом список скоротився до 11 пунктів, які Штефан Фюле і передав Миколі Азарову.
А тепер Євросоюз вирішив зробити "поблажку" Україні, і скоротив список до 5 ключових індикаторів. Серед них – проведення реформи прокуратури.
Це зобов’язання Україна взяла на себе ще в 1995 році під час вступу до Ради Європи, однак вісімнадцять років тримала його в довгому ящику. І навіть сьогодні, перед самітом Україна-ЄС, прийняття ключового закону про реформу прокуратури влада залишила на останню ніч перед іспитом.
В українській історії було чимало приводів радіти демократичним реформаторським законам. Втім, практика їх застосування часто призводила до протилежних результатів.
У 2002 і 2010 роках ухвалили два ключові закони про судоустрій – і судді поступово втратили незалежність. У 1995 і 2011 роках були прийняті закони про боротьбу з корупцією. Чи хтось відчув "покращення" у цій сфері?
Так може статися і з прокуратурою. Очевидно, основна проблема не в тому, що немає гарного закону. Якщо нема виконавців, які правильно розуміють його ДУХ, цим законом можна розпалити вогнище власних євроамбіцій. Щоб потім посипати голову попелом.
З іншого боку, маємо масу законів, які дають можливість пройдисвітам легко перекрутити їхній зміст – за класичною формулою "закон як дишло". Тому вихід тільки один: набиваючи собі шишки, створювати якнайдосконаліші закони. Такі, які виключали б різночитання та подальші маніпуляції.
Історія реформування: крок вперед, два назад
Згідно з Конституцією України 1996 року, прокуратура була позбавлена двох "радянських функцій" – нагляду за дотриманням і застосуванням законів та попереднього слідства. Втім, органи прокуратури досі продовжують виконувати ці функції на підставі перехідних положень Конституції.
Крім надмірних повноважень, українська прокуратура вражена грибком політичної залежності, має закриту процедуру доступу до професії, просування по службі, дисциплінарної відповідальності і звільнення прокурорів зі служби.
На практиці система прокуратури часто використовується для тиску на політичних опонентів або бізнес-конкурентів.
Як наслідок – прокуратура пасе задніх за рівнем довіри з боку громадян. За даними опитування фонду "Демократичні ініціативи", індекс довіри до органів прокуратури становить 2,1 бала за 5-бальною шкалою.
За весь час було кілька спроб змінити обличчя прокуратури, однак радше косметичних. Так, у 2001 році, під час "малої судової реформи", прокуратуру позбавлено повноважень самостійно санкціонувати арешти та обшуки, здійснювати нагляд за законністю судових рішень, порушувати дисциплінарні провадження щодо суддів.
У 2003 році прокурорів позбавили права нагляду за виконавчим провадженням, а починаючи з 1 липня 2007 року до МВС передано слідство щодо злочинів проти особи (15 статей Кримінального кодексу).
У 2012 році змінами до закону "Про прокуратуру" суттєво обмежено повноваження прокурорів у некримінальній сфері.
Втім, цього було явно недостатньо, аби докорінно змінити роботу прокуратури.
Кілька спроб провести комплексну реформу прокуратури було у 2004 і 2009 році, однак далі першого читання відповідні законопроекти не пішли.
Сьогодні законопроектів про прокуратуру – два. В основі обох лежить проект, розроблений у 2011 році Комісією зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права. У жовтні 2012 року цей законопроект отримав позитивний висновок Венеціанської комісії.
Після цього законопроект розділився на два.
Перший – завдяки наданим Регламентом Верховної Ради можливостям – перетворився у підготовлену на друге читання порівняльну таблицю. Вона, по суті, замінила собою прийнятий в 2009 році за основу проект закону про прокуратуру – у редакції, що відповідає змісту схваленого Венеціанською комісією законопроекту.
Водночас своє бачення закону про прокуратуру на основі цього ж проекту, схваленого Венеціанською комісією, підготували в Адміністрації президента, за участю Генеральної прокуратури, внісши туди ряд концептуальних змін.
І цей, другий, законопроект 2 серпня знову направили до Венеціанської комісії. І знову чекаємо її висновку.
Сподіваємось, що компроміс буде знайдено. Плекаємо таку надію тому, що цей законопроект про прокуратуру, назвемо його – законопроект від АП, є набагато більш прогресивним, ніж чинний закон, і в цілому може задовольнити суспільство і всіх суб’єктів відповідних правовідносин.
Він відповідає чинній Конституції країни, передбачає сучасну систему відбору на прокурорські посади, надає гарантії того, щоб кожен державний обвинувач міг мати незалежну позицію в конкретних справах.
Зокрема завдяки створюваному прокурорському самоврядуванню і новим процедурам притягнення прокурорів до дисциплінарної відповідальності, робить систему прокуратури більш стрункою і простою тощо.
Законопроект від АП: мега-повноваження для генпрокурора
Водночас хочемо звернути увагу на окремі, лише окремі, незадовільні положення цього законопроекту про прокуратуру, примірявши їх до відповідних демократичних світових стандартів щодо організації прокуратури, статусу прокурорів і порядку реалізації ними своїх повноважень.
Всупереч принципу незалежності від втручання в конкретні провадження, закріпленому в пунктах 4 і 13 Керівних принципів ООН щодо ролі обвинувачів, підпункті v.b пункту 7 Рекомендації ПАРЕ 1604 (2003)11 "Про роль служби публічних обвинувачів в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві права", прокурори за проектом АП надзвичайно залежні від усіх вищих прокурорів, насамперед від генерального.
Генпрокурор у законопроекті від АП має надширокі повноваження, майже не обмежені ні колегіями прокуратури, ні органами її самоврядування, ні урядом, ні громадськістю.
Наприклад, він особисто визначає кількість прокурорів і працівників прокуратури. Нагадаємо, що чисельність усіх військових формувань та МВС, згідно із Конституцією, визначено законами, а граничну кількість інших державних органів визначає закон або уряд, але не саме відомство.
До речі, останніми роками кількість прокурорів постійно росте. Хоча, як показала практика запровадження КПК, не вистачає насправді слідчих: немає кому розслідувати справи, а прокурори – як процесуальні керівники розслідуваннями – належної ініціативи не проявляють.
Так, слідчі, замість прокурорів, і надалі вирішують питання про необхідність проведення чи не проведення певної слідчої дії, звернення чи не звернення з певним клопотанням до суду тощо.
Також генпрокурор, згідно із законопроектом АП, визначатиме структуру всіх органів прокуратури, утворюватиме міжрайонні та районні в містах прокуратури і ліквідовуватиме відповідні районні та міські, видає накази, які (sic!) як єдині адміністративні акти в цій державі – не підлягають державній реєстрації.
Він же має право давати вказівки всім прокурорам – і не обов’язково в межах та порядку, визначених законом – частина 3 статті 17. І головне – не обов’язково письмові. А це вже пахне деспотизмом.
Генпрокурор також організовує та координує діяльність регіональних та місцевих прокуратур. Без Генерального вони "як діти малі". До речі, за проектом регіональні і місцеві прокурори також ОРГАНІЗОВУЮТЬ роботу своїх прокуратур. Двох організаторів – не забагато?
Генпрокурор навіть визначає, кого і як преміювати. Хоча і зарплата, і премії, згідно із пунктом 6 Керівних принципів ООН щодо ролі державних обвинувачів, мають бути встановлені законом чи заздалегідь опублікованими положеннями.
Невже самі українські прокурори бажають для себе ТАКОЇ незалежності від власного керівництва?
Прокуратура як закрита від суспільства бюрократична вертикаль
Між тим, прокуратура хоче бути незалежною від суспільства.
У тексті проекту закону – жодного слова про підзвітність і підконтрольність прокуратури. Лише у статті 6 – "Генпрокуратура... регулярно інформує суспільство і... Верховну Раду".
Регулярно – це як? Раз на рік? Чи на п’ять років? "Генпрокуратура" – це хто? Чи можна Генпрокурору на засідання парламенту не приходити, а прислати замість себе, наприклад, прес-секретаря? А інші прокурори взагалі не повинні ні про що інформувати відповідні органи місцевого самоврядування?
Ні слова в законопроекті нема і про автоматичний розподіл справ між прокурорами. Тобто всупереч європейським стандартам, які гарантують неупереджений розподіл справ між прокурорами, керівники прокуратури можуть розподіляти їх на свій розсуд.
Генпрокуратура будується як величезний холдИнг – не тільки з відділами, а й управліннями і головними управліннями, з кількома заступниками генпрокурора. До речі, зараз їх дев’ять.
Вона намагатиметься контролювати та координувати діяльність не лише інших державних органів, а і бути своєрідним контролером і стосовно усіх нижчих прокуратур.
Законопроектом передбачено 17 видів адміністративних посад в системі прокуратури. І кожен із 17 видів прокурорських начальників має право давати не лише письмові, а й усні, тобто і таємні, спірні вказівки всім прокурорам нижчого рівня, записано в частині 3 статті 17.
А відповідальність може настати лише за надання ЯВНО ЗЛОЧИННОЇ ВКАЗІВКИ – частина 4 статті 17.
Таким чином, відповідно до пропонованого законопроекту, вищий прокурор БЕЗПЕРЕШКОДНО може доручати певні провадження обраним ним прокурорам, давати їм незаконні вказівки і вимагати їх виконання.
Хоча прокурори матимуть змогу захиститися від цього через передбачену законопроектом дисциплінарну процедуру. Але, по-перше, чи кожен схоче заявляти на свого керівника, по-друге, навіщо взагалі створювати в законі можливості для зловживань.
Проект від АП залишає класні чини. Тобто не лише форму і знаки розрізнення, а й головне – ієрархію. Отже, думки про нові зірочки на погонах – замість того, щоб збільшити думу про державні інтереси.
У законопроекті детально розписано, як отримати вищій чин і навіть перескочити через два.
Навіть у радянські часи лише старшому лейтенанту Юрію Гагаріну після польоту в космос було присвоєно звання майора – перескочив через капітана. А в українській прокуратурі виходить так – самі ГЕРОЇ? Причому, все законно.
І чим некомфортно працювати в звичайних костюмах? Без розсипу зірочок на погонах?
Повноваження прокурорів: наша пісня гарна-нова, починаймо її знову!
Окрема розмова – повноваження прокурорів у сфері представництва інтересів громадянина або держави в суді. Тут має місце спроба зберегти елементи так званого "загального нагляду прокуратури".
Згідно статті 24 законопроекту, якщо прокурор вирішить, наприклад, що юридична особа публічного права неналежно себе захищає, він буде захищати її інтереси примусово.
При цьому прокурор отримує певні необґрунтовані преференції для того, щоб одержувати інформацію в більшому обсязі, ніж її здатна отримати будь-яка інша сторона майбутнього провадження.
Йдеться про право безперешкодно заходити в певні приміщення, витребовувати певні документи, викликати до себе посадових осіб для пояснень. Знову згадується і про акти реагування прокурора – застереження.
А ще – без всякого суду – прокурор буде встановлювати факт невідповідності актів закону.
Згадаймо пункт 10 Керівних принципів ООН щодо ролі державних обвинувачів: "Посада обвинувача суворо відмежовується від виконання судових функцій".
А ще цей законопроект – перший в історії України, в якому пропонується набрання ним чинності поставити в залежність від волі органів, які, згідно з цим законопроектом, мають бути створені, так сказано в Прикінцевих положеннях.
Це вже не нонсенс, на які так багата вітчизняна юридична практика. Це, як підказує словник синонімів, водночас не круто зварені чоботи і дзвіниця в оцті.
Якщо ж зняти викладені зауваження, то законопроект знову трансформується по суті в той, яким він був півроку тому – якому вже дала схвальний висновок Венеціанська комісія.
А там залишиться небагато – внести незначні зміни до Конституції України і перетворити пострадянську прокуратуру в європейського зразка службу державного обвинувачення.
Микола Хавронюк, Тетяна Печончик, Центр політико-правових реформ, для УП
