Уряд ± РНБО = ?

Від зміни місць доданків сума трохи покоробилася

Термін діяльності нової влади перейшов реперну точку – 100 днів, – коли ті, хто привів цю владу з Майдану до міністерських кабінетів, намагалися оцінити: чи виправдовує вона їх довіру, чи відповідають досягнуті результати та впроваджувані підходи задекларованим обіцянкам?

Однією зі складових такої оцінки є перевірка на командну гру – чи перетворився конгломерат провідних революціонерів на дійсно команду, здатну до системних дій, спроможну дати людям чіткі відповіді на питання: яким шляхом ми прямуємо, чого слід очікувати на цьому шляху, до чого готуватися, за якими правилами грати?

Стара влада вирішувала проблеми дуже просто, формулюючи завдання (перебільшено) наступним чином: треба перескочити з однієї болотної купини на іншу, не замочивши ноги. І це їй, за відсутності системного бачення у її опонентів, певною мірою вдавалося.

Правда, час від часу лунала критика у переважанні "ручного управління", авторитаризму тощо. Але така політика містить більш серйозну загрозу, оскільки "стрибання з купи на купу" не виключає ходіння замкненим колом, а зрештою – марних витрат ресурсів, часу, кредиту довіри.

На відміну від такого підходу, нова влада, на додаток до більш-менш "сухих ніг", має забезпечити "стрибки купинами" таким чином, щоб зрештою вийти з болота на берег та приєднатися до тих країн, які цей "болотний шлях" вже подолали.

А тепер уявіть собі такий випадок: одна чарівна тьотя-керівник вимагає – стрибай. І ви стрибаєте, але бачите, що за рукав вас тримає приємного вигляду дядя, який теж вважає себе керівником і зі словами "ні, я ще не давав команди!" тягне вас назад.

Тут не лише ноги, а й все інше можна замочити, а про просування вперед – годі і мріяти. Що ж заважає цим "тьотям" (у нашому випадку – уряду) та "дядям" (РНБО) стати командою, залишити нас "сухими" та водночас задоволеними життям?

Що їм треба зробити? Перше, що спадає на думку – відмовитися від особистих амбіцій та згадати, що вони прилюдно зобов'язалися робити одну спільну справу – забезпечувати швидке просування України до європейських стандартів життя.

Поки що, крім офіційних запевнень у "любові" один до одного, будь-яких інших підтверджень командної гри ми не бачимо. Намагання перехопити один в одного ініціативу, повноваження (європейський, російський напрями, кадрова політика) – це, скоріше, з набору методів боротьби конкурентів чи дитячої поведінки в пісочниці.

Так, вони самі можуть виправдовувати свої дії якимись екзотичними правовими примхами та вважати себе праведниками. Але ззовні це виглядає дещо смішно (і водночас сумно). Згадайте, як у метра радянського року Градського:

"Ах, как хочется порой нам играть чужую роль,
И чтоб было все солидно и не без дохода.
Так проходит наша жизнь в унижении и лжи…"

До речі, за часів колишнього режиму наші політичні діячі набули дивовижної майстерності у створенні віртуальної реальності, повністю відірваної від життя простих громадян. А також – у спроможності гідно почуватися в ній, вважаючи, що прості громадяни сприймають цю "реальність" так само, як і вони.

Але – і це треба враховувати, прагнучи прозорості державної політики як одного зі стандартів європейського стилю життя, – суспільство не таке сліпе, як цим діячам здається, чи хотілося б. Народна мудрість є вищою за "політичну майстерність", оскільки є надійнішою і, головне, моральнішою за неї.

Досить показовим є епізод розмови в одній з телепередач (ведучий – В; представник НБУ – Б; депутат, радник президента –Д):
В – Чи згодні Ви з тим, що, внаслідок укріплення курсу гривні, громадяни, які тримали заощадження в доларах, виявилися обкраденими?
Б – Це неправда! 1% інфляції "з'їв" би більше! (Далі – кілька хвилин дуже суперечливого пояснення впливу механізмів інфляції на роботу НБУ).
В – Так що, інфляції не буде?
Б – Макропоказники економічної політики свідчать про стабільне зростання... (далі – нагромадження малозрозумілої цифірі про зростання ВВП і підвищення надоїв молока).
Д – Яке падіння? Яке обкрадання? Все це – дурниці! Як президент сказав – так і буде. Все – клас!
В – Чи не є зміцнення гривні компенсацією втрат нафтоімпортерів від зниження цін на пальне?
Б – За паритетом купівельної спроможності долар має коштувати 1,3 гривні. Стабілізація макроекономічних показників стимулює... (далі – про те, як "космічні кораблі борознять сцену Великого театру"). Все добре!

Ви щось зрозуміли з цієї пташиної мови?

Але ж ті, хто мовив з телеекрану, напевно залишилися переконаними у виконанні ними великої місії просвіти народу. Ні, звичайно, якщо мати таку ж кембріджську освіту, відмежуватися від реальності та потрапити до віртуального простору макропоказників (які в цьому просторі дуже опосередковано стосуються нашого життя), можна дійти подібних висновків — усе класно!

Те, що народ в Україні переважною більшістю перебуває на межі виживання, що людство в цілому шукає зараз нову парадигму життя, намагаючись позбутися отриманих за допомогою "макроекономічної політики" надбань (загрозливого поділу світу на багаті та бідні країни, населення Землі – на "золотий мільярд" і жебраків, процвітання компаній-монстрів на фоні екологічного занепаду і як наслідок – тероризму, кривавих конфліктів, екологічних катастроф) – мало цікавить наших теоретиків-"лібералів". Бо для цього треба не лише дивитися на чужий досвід, а й думати, думати й думати.

Чим відрізняється Україна від розвинутих країн, досвідом яких намагаються скористатися українці? Тим, що ці країни, хоч і в обмежених обсягах, але все ж таки мають певні ресурси — власні чи у вигляді допомоги — на виправлення помилок, а Україна таких ресурсів, у тому числі часових, не має, чи не вміє ефективно скористатися.

І компенсувати це можливо лише за рахунок завчасного і всебічного обґрунтування політики – так званого стратегічного планування, від якого вперто відхрещуються прихильники ліберальних догм. Ні, йдеться не про занепад лібералізму, а про нездатність догм – будь-яких, а в нашому випадку ліберальних – адекватно відбивати реальні життєві потреби.

До чого все це? Та до того, що співробітництво всередині владної команди (нагадаємо, йдеться про уряд і РНБО) має будуватися на спільному розумінні стратегії розвитку суспільства та захисту процесу досягнення національних інтересів від реальних і потенційних загроз. Треба підкреслити: стратегія розвитку та безпеки – це одна стратегія.

Будь-які балачки про розробку окремої стратегії національної безпеки за відсутності стратегії розвитку України ні до чого, крім створення чергового "порожнього" документа та малокорисних управлінських структур, не призведуть.

Чому? Тому, що захищати можна лише щось конкретне: національні інтереси, громадян і державу як їх носіїв, процес досягнення цих інтересів.

Причому види, форми та засоби захисту національних інтересів залежать значною мірою саме від процесу їх реалізації – ресурсних, технологічних характеристик, динаміки, рушійних сил. Особливо це актуально тоді, коли помилки в цьому процесі призводять до неприйнятних наслідків.

Отже, тут і треба шукати як сфери розмежування повноважень уряду та РНБО, так і способи їх результативної взаємодії. Керуючись при цьому головними принципами теорії управління, озвученими у вказівках президента – максимум ефективності, мінімум дублювання.
Треба зазначити, що безпека не є виключною прерогативою РНБО. Вона є сферою діяльності і Кабміну, і міністерств, і відомств – взагалі будь-якого суб'єкта будь-якої діяльності, оскільки саме від цієї діяльності значною мірою і походить небезпека.

Можна посилатися на зовнішні чинники, недоброзичливе ставлення зовнішніх суб'єктів – але своєчасне виявлення цих чинників, вжиття запобіжних заходів перетворює їх із загроз на звичайні труднощі, які треба подолати. Й навпаки, зневажання цими чинниками перетворює їх на справжні загрози, протистояння яким вимагає відволікання сил і ресурсів, потрібних для безпосередньої реалізації певних інтересів.

Отже, як це не парадоксально, більшість загроз національній безпеці мають внутрішню природу, і захист від них – справа уряду, кожного органу державної влади, що формує і реалізує політику в певній сфері.

Наприклад, прагнення України вступити до НАТО розглядається багатьма як загроза занепаду власного ОПК, який зараз начебто розвивається семимильними кроками. Але, якщо придивитися уважніше, то загроза вітчизняному ОПК насправді існує – але не внаслідок вступу до НАТО, а завдяки відсутності в уряді протягом багатьох років забезпеченої ресурсами стратегії його розвитку, у тому числі під час інтеграції України до європейських економічного простору та системи безпеки.

Зовсім інша справа, коли йдеться про ризики, перешкоди, пов'язані з євроінтеграцією. Так, вони існують, їх треба бачити та намагатися усунути. А якщо на це не вистачає ресурсів, ці ризики та перешкоди треба прийняти як "погану погоду". На жаль, частіше не вистачає переважно не ресурсів, а розуму, прагматизму та політичної далекоглядності.

У чому ж роль РНБО як органу, що очолюється президентом і складається з керівників профільних центральних органів державної влади? Сфера його діяльності охоплює три цільових сектори:

• "загальні" загрози, що мають комплексний вплив на процеси реалізації національних інтересів;

• загрози, боротьба з якими потребує інтегрованих зусиль;

• приховані загрози, тобто чинники, які поки що не є загрозами, але можуть перетворитися на них.

До функціональних секторів діяльності РНБО можуть бути віднесені:

• концептуальний – визначення об'єктів загроз (національних інтересів, їх носіїв, складових процесу їх реалізації) і самих загроз національній безпеці, їх пріоритизація. Звичайно, все це має закріплюватися Верховною Радою у відповідних законодавчих документах;

• контролюючий – нагляд за виконанням органами державної влади рішень РНБО з проблем національної безпеки, а також за виконанням ними прямих обов'язків з формування та реалізації політики (мається на увазі обов'язковий розгляд негативних чинників і побудову схем реалізації політичних рішень в умовах прояву цих чинників);

• координуючий – налагодження ефективної взаємодії між органами державної влади під час спільної праці із забезпечення національної безпеки та виконання рішень РНБО.

Звичайно, будь-яке політичне питання тією чи іншою мірою можна віднести до сфери національної безпеки, замкнути його рішення на РНБО, значно піднявши роль цього органу. Але такий шлях призведе до неадекватного зниження оперативності державного управління, відповідальності всіх інших органів державної влади, а отже, їх – ефективності.

Тому, виходячи з наведених вище міркувань, можна запропонувати наступний алгоритм та умови взаємодії органів виконавчої влади та РНБО у сфері національної безпеки:

• Кабмін, міністерства, відомства формують на національному, галузевому, регіональному рівнях стратегії, програми, рішення з реалізації процесу досягнення національних інтересів.

(До речі, для унормування цього процесу давно назріла необхідність у прийнятті законів про Кабмін і про державне стратегічне планування – замість законів про прогнозування та цільові державні програми, які небагато чого додали до бюджетного кодексу у створенні механізмів формування документів, що визначають національні інтереси, напрями та алгоритм їх досягнення. В розвиток цих законів на відомчому рівні мають бути розроблені, з урахуванням певної специфіки, положення про формування та реалізацію державних програм – як складових національної програми соціального та економічного розвитку України).

• Апарат РНБО із залученням науково-дослідних установ, у тому числі недержавних, аналізує проекти цих документів на предмет їх відповідності ухваленій Верховною Радою стратегії розвитку України, наявності та врахування в них реальних або потенційних загроз.

Крім того, він здійснює разом з відповідними розвідувальними та аналітичними службами міністерств оборони, закордонних справ, внутрішніх справ, надзвичайних ситуацій, Служби безпеки, із залученням згаданих вище наукових структур оперативний моніторинг загроз і процесу їх ескалації та готує відповідні зауваження та пропозиції.

• Секретар РНБО виходить на керівників Кабміну, відповідних міністерств і відомств (у будь-яких прийнятних формах – законодавчо встановлених або через особисте спілкування) з рекомендаціями – врахувати зроблені апаратом РНБО зауваження та пропозиції.

У принципі, якщо виконавчі органи влади керуються національними, а не корпоративними інтересами, вони мають бути зацікавлені в наданні їм такої аналітичної допомоги та в можливості "поділитися" відповідальністю за прийняті рішення.

• Якщо з об'єктивних (брак ресурсів, складна технологія виконання тощо) або суб'єктивних (недостатня аргументація, непорозуміння, власні амбіції) причин пропозиції секретаря РНБО не приймаються, він або знімає їх, або отримує підстави для порушення цих питань на засіданні РНБО.

• На засіданні РНБО ухвалюються колегіальні рішення з відповідних питань національної безпеки, які після затвердження президентом-головою РНБО стають обов'язковим для всіх виконавців, а їх діяльність у цьому напрямі контролюється секретарем РНБО та підпорядкованим йому апаратом; у рамках цього контролю або окремо здійснюється координація діяльності відповідних органів державної влади.

Не важко помітити, що цей алгоритм містить елементи конкуренції між органами виконавчої влади та РНБО.

Якщо метою відповідних керівників є реалізація власних амбіцій, корпоративних інтересів, то така конкуренція перетворюється на нездоланний бар'єр та істотну перешкоду ефективній діяльності органів влади. Звичайно, це сприяє формуванню напруженості навколо, зокрема, кадрових питань, що рано чи пізно виривається назовні та формує у спостерігачів, у тому числі простих громадян, негативне ставлення до влади.

Якщо ж влада декларує спільні цілі, підходи, та претендує називатися командою, то така конкуренція піде лише на користь формуванню дієвої політики, А це стане стимулом для підвищення кваліфікації політичних діячів, державних службовців, якості та результативності їх праці.

Микола Cунгуровський, Центр Разумкова (колишній співробітник апарату РНБО)