Региональная власть в качестве примера противостояния между президентом и премьером
Государственная политика формируется в центре, но реализуется в регионах. Тем не менее, ситуация, которая складывается вокруг вопросов подчинения и деятельности местной исполнительной власти, является одним из примеров тех недостатков разбалансирования политической системы государства, который произошел вследствие реализации политической реформы в 2004 году.
С другой стороны, вопрос влияния на региональное руководство и подконтрольность исполнительной власти в регионах является очередной иллюстрацией соревнований за полномочия между Кабинетом Министров и президентом.
Если в предыдущей версии Конституции отмечалось, что руководители администраций подчиняются Кабмину, то сегодня, в сущности, наблюдаем вариации законодательного закрепления двойного подчинения, что стимулирует двоевластие.
Причем как на уровне реализации государственной политики в регионах и потери реальной ответственности, так и системного контроля над деятельностью местной исполнительной власти.
Например, в нынешней Конституции (статья 118) отмечается, что главы местных государственных администраций при осуществлении своих полномочий ответственны перед президентом и Кабинетом Министров, подотчетны и подконтрольны органам исполнительной власти высшего уровня.
Фраза об ответственности может потенциально предоставлять президенту своеобразные возможности влияния на местную исполнительную власть. В то же время сложно понять, чем наконец сегодня отличается при украинских управленческих реалиях ответственность от контроля, в каких пунктах они совпадают и какие последствия имеют.
Какие именно возможности для влияния на ситуацию предоставляются тем, перед кем ответственны губернаторы, и тем, кто контролирует.
Согласно Конституции, главы местных госадминистраций назначаются и увольняются с должности президентом по представлению. В то же время противостояние между правительством и президентом приводит к практике появления и.о. председателей областных администраций, чем не довольно правительство.
Еще в апреле представители БЮТ отмечали, что могут внести представления в КС относительно указов президента, в которых назначаются исполняющие обязанности председателей районных и областных администраций. Впрочем сделано это не было.
Зримое начало специфического противостояния во влиянии на региональную власть внутри коалиции зародилось еще в октябре 2007-го, во время заключения коалиционного соглашения.
В частности представитель БЮТ Поживанов заявлял, что Блок Юлии Тимошенко может претендовать на посты губернаторов 16 областей, отмечая, что подбирать губернаторов можно только по принципу их профессионализма, но, добавив, что "логично, если губернатор будет также представителем местной организации БЮТ".
Вместе с тем, должности губернаторов и глав райгосадминистраций были выведены с пакета кадровых коалиционных договоренностей. Не в последнюю очередь это было сделано учитывая значительные кадровые претензии БЮТ.
А с другой стороны, логично выглядело внимание к предыдущему в 2005-м году отрицательного опыта своеобразных квот для политических партий относительно распределения должностей в исполнительной местной власти. Ведь тогда критерии профессионализма представителей местной властной вертикали были не первым вопросом в назначении, в отличие от партийной принадлежности.
После партийного квотирования возникла ситуация, потенциально предоставлявшая местным руководителям аппелировать к тому, что кресла под ними раскачивались вследствие партийной принадлежности, или лояльности к руководству государства.
А для уменьшения количества таких заполитизированных сюжетов было введены "объективные факторы" оценки работы, когда постановлением Кабмина было обусловлено 32 параметра статистических оценок, согласно которым, будет оцениваться деятельность местной исполнительной власти, в том числе и губернаторов.
Подчеркивалось отсутствие в таких критериях "темы политической лояльности конкретного лица".
Вместе с тем подчеркивалось, что решение об увольнении или назначении конкретного руководителя области будет зависеть и от главы государства.
Сегодня непонятно насколько действенными являются такие критерии оценки работы, эффективны ли они относительно принятия управленческих и кадровых решений. Тем не менее, пока в стране не будет разделена публичная администрация и политические фигуры, вопрос партийно-обусловленной да и личностной лояльности будет стоять на повестке дня.
Очередной страницей нынешних сюжетов влияния на губернаторов стал указ в этом году о служебных командировках в рамках Украины председателей местных государственных администраций, в котором содержалось требование согласовывать служебные командировки руководителей местной исполнительной власти с президентом.
Официальная цель указа состояла в улучшении служебной и исполнительской дисциплины чиновников. Итак, отныне любые посещение Кабмина местными руководителями должны были быть согласованы с главой государства. А в фактических критических заявлениях в адрес правительства, которые звучали из уст близких к президенту губернаторов, в другом лагере усматривали и один из элементов дискредитации правительства.
Все это не могло не вызвать активной реакции Тимошенко, которая в начале мая 2008-го напомнила, что губернаторы, согласно Конституции, подчинены Кабинету Министров и обязаны с ним сотрудничать:
"К сожалению, губернаторов не пускают на заседания правительства, не пускают на совещания, которые проводит премьер-министр".
Тогда же в ее риторике появились и сюжеты, связанные с обязательным внесением изменений в Конституцию, которые бы устраняли такую двойную подчиненность. В конце апреля, в интервью телеканалу "Интер" она, в частности заявила: "Никто не понимает, кому подчиняются губернаторы на сегодняшний день, поскольку Конституция, те изменения, которые были внесены, все смешали.
И я думаю, что сейчас нужно безотлагательно внести изменения в Конституцию, которые четко разграничивают полномочие, которые дают возможность прекратить хаос в политикуме".
Кстати, ситуация относительно подконтрольности губернаторов является уже чрезвычайно традиционной.
Проблема непосредственной "явки" на правительственные заседания была актуальна и для правительства Януковича во время парламентского кризиса 2007-го, который время от времени высказывал удивление, что не все губернаторы присутствуют на заседаниях Кабмина, на которых рассматривались вопросы регионального содержания.
Очередной виток разногласий и демарш проявился между Секретариатом Ющенко и Кабмином, когда "правительство не побеспокоилось о согласовании этих командировок" (губернаторов на заседание правительства 11 июня), о чем заявил заместитель главы СП Роман Бессмертный.
Вместе с тем, "премьер-министр во время рабочих встреч с президентом уверяла, что в двусторонних взаимоотношениях больше не будет факторов риска. Поэтому не следует создавать напряженность там, где ее можно легко избежать, всего лишь четко выполняя указ президента", – добавил Бессмертный.
В Секретариате усматривают в привлечении губернаторов желание перевести ответственность за растущий уровень инфляции с Кабинета Министров на местных руководителей, которые по словам той же Тимошенко фактически саботируют решения правительства.
В то же время реально у губернаторов при условиях рыночной экономики не существует непосредственных возможностей влияния на процесс ценообразования в регионах. Их задание в этом процессе – создание условий для избежания возникновения монополий и содействие развитию конкурентной среды.
Конечно можно, но технологически сложно обвинять всех губернаторов в массовом ценовом мятеже. Так, по официальным данным Министерства экономики по итогам І квартала 2008, во всех регионах имела место инфляция, значение которой варьировало от 108,1% в Закарпатской области до 111,2% в Одесской.
При этом, во всех регионах наблюдалась ее активизация по сравнению с І кварталом 2007 года.
Цифры роста уровня инфляции приблизительно одинаковые, хотя среди регионов, кроме Одесской области, среднеукраинский уровень инфляции превышали еще 13 регионов, а именно: Житомирская, Херсонская области (111,0%), Полтавская (110,9%), Николаевская (110,8%), Винницкая, Львовская (110,7%), Автономная Республика Крым (110,3 %), Кировоградская область (110,2%), Запорожская (110,1%), Волынская (110,0%), Донецка, Харьковская и Хмельницкая (109,8%).
В Минэкономики отмечают, что основной причиной роста цен стало повышение цен на продукты питания (в марте 2008 года – 114,4%, в марте 2007-го – 100,6%).
В региональном разрезе самый большой рост цен на продовольственные товары и безалкогольные напитки наблюдался в Винницкой области (116,3%), Львовской (116,2%), Николаевской (116,1%), Херсонской (115,8%) и Одесской (115,6%).
Кроме того, во всех регионах активизировался рост цен на транспортные услуги (109,1% в марте 2008 против 101,0% в марте 2007-го) и услуги ресторанов, отелей (соответственно – 108,8% против 101,3%).
Среди регионов, самый большой рост стоимости транспортных товаров, услуг имел место в Полтавской области (116,0%), Черновицкой (114,3%) и Одесской (113,8%); услуг ресторанов и отелей в Житомирской области (121,9%), Донецкой (112,2%), Одесской и Херсонской (110,4%).
Итак, из этих цифр можно увидеть, что общие тенденции являются общими по всей Украине, и очевидно, губернаторы играют в их определении и возможностях преодоления далеко не ведущую роль.
Нынешние конфликты, кроме демонстраций банального противостояния между властными институтами разрушают вертикаль исполнительной власти и возможности для реализации адекватной региональной политики и контроля над ее реализацией.
Очевидно, для избежания противоречий относительно подчинения региональной власти нужны не просто личностные договоренности между отдельными персоналиями, наличие политической культуры для их выполнения и политические традиции, которые в Украине только формируются, но конституционная и административная реформа.
Наконец дискуссии в политикуме по нахождению итоговых ответов должны состояться, например, относительно отмены райгосадминистраций и расширения функций, возможностей и ресурсов органов местного самоуправления.
Также не потеряли свою актуальность тезисы об избрании губернаторов, что потенциально может снять дискуссии об их личностной лояльности к центральной власти, хотя и повышает риск автономизации регионов и олигархизации региональных элит.
То же самое касается и тезисов относительно внедрения в Украине двухпалатного парламента, первую палату которого формировали бы региональные лидеры, которых избирают по мажоритарной системе. В конце концов, традиционная законодательная многозначность приводит к искусственным конфликтам, количество которых уже давно переросло в качество.
Анастасия Смагина, аналитик УНЦПИ (www.ucipr.kiev.ua), для УП
