О чиновниках и их льготах
17 листопада 2011 року ВР ухвалила новий закон "Про державну службу". Лише 10 січня 2012 року його підписав президент, і ще через кілька днів текст нарешті став доступним для ознайомлення громадськості.
Мабуть, не випадково півтора місяці пішло на закрите "шліфування" тексту ухваленого закону, адже кожен причетний мусив перевірити, як реформа зачепить його особисто.
"Чиновницьких майданів" наразі немає, і очікувати їх внаслідок прийняття закону не варто, хоча документ стосується щонайменше півмільйона службовців – бо особливих змін, тим паче негативних для чиновників він не несе.
Як і не має, на жаль, достатнього реформаторського характеру.
Звичайно, у законі є позитивні новели, що збереглися із часу підготовки й напрацювань 2005-08 років, за участі фахівців Головдержслужби та ЦППР.
Насамперед, тепер більш чітко відділено частину політичних посад – зокрема, президента, членів уряду й заступників міністрів, народних депутатів – від посад державної служби.
Фахівців має тішити й те, що новий закон закладає принаймні формальне розмежування законодавства про державну службу та трудового законодавства. Хоча повністю цього не зроблено, а за змістом переважна частина норм швидше повторює трудове законодавство, аніж установлює суттєві особливості. Окремі інститути державної служби розписані досить детально, зокрема, порядок проведення конкурсу на більшість посад державної служби, підстави припинення державної служби, дисциплінарна відповідальність службовців.
Проте в спроможності нового закону вирішити головні проблеми, які сьогодні існують у системі державної служби, є чималі сумніви. Зупинимося лише на одній із них: на якості еліти державної служби.
Мабуть, не випадково SIGMA, найавторитетніша експертна структура ЄС із питань урядування, оцінюючи систему урядування України в 2006 році, першою проблемою держслужби називала "загальний слабкий рівень професіоналізму державної служби через політизацію та протекціонізм".
Здебільшого ця проблема обумовлена вимогами щодо кваліфікації й добропорядності до осіб, які претендують на посади керівників в органах і підрозділах виконавчої влади, об'єктивністю призначення на ці посади, захищеністю державницької позиції кадрових чиновників від незаконних впливів.
У нашій же країні є цілком очевидною партійно-бізнесова підпорядкованість держслужби та незахищеність будь-якого службовця від свавілля керівника.
Призначення на вищі посади в державній службі здійснюються переважно за критеріями особистої відданості. У результаті після кожних виборів, або інших політично-олігархічних переструктурувань, має місце перерозподіл "ринку" державних посад. При цьому найслабшим місцем, яке робить усю систему державної служби вразливою, є саме рівень посад "керівників".
Базуючись на офіційній статистиці, можна одразу резюмувати – в Україні немає вищого корпусу державної служби. Адже в 2010 році плинність кадрів на посадах ІІ категорії склала – 47%, а І категорії – взагалі 75 %! Тобто протягом одного року змінилося дві третини керівників в органах виконавчої влади. І це при тому, що для якісного державного управління звільнення з таких посад повинні бути вкрай винятковими й належно обґрунтованими. Міністерські посади до цих розрахунків не беруться, бо вони належать до політичних.
Враховуючи нестабільність роботи на цьому рівні, а також іншу специфіку, як-от пріоритет лояльності над принциповістю/об'єктивністю, такі посади є не дуже привабливими для чесних кадрових чиновників.
Навіть ті з них, хто ще залишається на чиновницькій орбіті, не в повній мірі виконують свою місію державного службовця, адже в більшості з них розвинувся інстинкт "самоцензури". Вони навіть не пропонують політичному керівництву держави оптимальне рішення – якщо воно, наприклад, зачепить особисті інтереси чи навіть почуття цього керівництва. Це стосується й ситуацій з очевидним порушенням Конституції чи законів.
На жаль, новий закон "Про держслужбу" мало що запропонував для вирішення цих проблем. Хоча мав би це зробити.
Найперше завдання – це чітке визначення складу вищого корпусу державної служби для наступного прозорого набору на ці посади та гарантування їх захисту.
Із цієї точки зору, закон міг бути цілком прогресивним, адже дає досить коректний перелік посад групи І: посади керівників центральних органів виконавчої влади, крім міністерств, та їх заступників, членів колегіальних державних органів, голів місцевих державних адміністрацій і їх заступників.
Проте в інших нормах ця коректність повністю втрачається, оскільки в систему державної служби й, що найгірше, в І-у групу, проникають посади політичного типу – помічників, радників, уповноважених, представників президента; керівників патронатних служб керівництва ВР; керівників патронатних служб членів уряду. Хоча очевидно, що всі ці посадовці, чи принаймні більшість із них, приходять на свої посади, і йдуть із них – разом зі своїм патроном-політиком, тобто вони взагалі не повинні належати до посад держслужби.
Розмитість вищого корпусу веде до всіх інших недоліків і сучасної практики, і нового закону: винятків із конкурсних процедур добору на посади, порядку призначення й звільнення тощо. І взагалі, новий закон зберігає тут існуючий повний розсуд за "суб'єктом призначення" – тобто тим, хто призначає на посаду. Наприклад, щодо всіх вищих посад у державній службі на сьогодні – це президент, хоча щодо багатьох посад ці повноваження йому надано законами всупереч Конституції.
Така довільність призначення на вищі посади й звільнення з них, яке часто межує зі свавіллям, підриває професійність державної служби та довіру до неї.
Для подолання цієї проблеми, по-перше, слід використовувати інструмент певних вимог до кандидата на посаду – освіта, досвід роботи, особливо в держслужбі тощо. Але в законі для посад підгрупи І-1 вимог щодо рівня професійної компетентності взагалі не встановлено.
По-друге, для цього має бути відповідне інституційне забезпечення. Зокрема, у таких країнах як ФРН, Франція, Канада для вирішення кадрових питань щодо вищих службовців існують незалежні колегіальні органи.
Натомість у новому законі ми не тільки не отримали нової інституції, хоча б потенційно спроможної до виконання нових функцій. Навпаки, нещодавно реформований відповідний центральний орган виконавчої влади, перетворений із Головдержслужби в Нацагенство державної служби – поєднує взаємовиключні функції. Він і встановлює правила – через розробку й ухвалення нормативних актів, і контролює їх виконання – включно з вирішенням справ щодо конкретних службовців.
Дивно тільки, що "архітектор адмінреформи", міністр юстиції Лавринович нещодавно публічно обурювався такою суперечливою реорганізацією Нацдержслужби, яка тепер підкріплена ще й законом.
Отже, без спроби виокремити, об'єктивно добирати й захистити вищий корпус державної служби вся система виконавчої влади залишатиметься вразливою до політично-олігархічних впливів, і служитиме теперішній грошовитій "еліті", а не суспільству загалом.
Якщо хтось подумає, що названі вище проблеми були невідомими для тих, хто приймав рішення, то вони глибоко помиляються.
З 1998 року ці питання багато разів фіксували в документах політики – концепціях, стратегіях, програмах – усіх президентів та урядів України. Та й у парламенті, при бажанні, можна було б виправити недопрацювання суб'єкта законодавчої ініціативи.
Проте там, очевидно, більше переймалися власними потребами.
За прикладом оточення президента та членів уряду, депутати першочергово подбали про збереження статусу держслужбовців для своїх патронатних працівників. Хоча очевидно, що помічники-консультанти депутатів, рівно як і патронатні службовці президента чи членів уряду не відповідають двом ключовим ознакам державної служби: професійність та політична нейтральність. Адже добираються політиком на власний розсуд, без жодних обмежень.
Ще один крок, який демонструє потенційну спроможність депутатів відстояти свої інтереси – шкода, що вони не завжди співпадають з інтересами суспільства – є зміна між першим та другим читаннями норми про право чиновників на партійність.
Отже, перед виборами знову можна буде "заганяти" у партії не лише медиків і освітян, але й місцеві держадміністрації та центральні органи в повному складі.
Загалом доопрацювання законопроекту вийшло досить однобічним. Судячи з тексту, кожен причетний відстоював власний інтерес.
Наприклад, усупереч логіці нормопроектування, та й розмежування повноважень, безпосередньо в законі подбали про себе держслужбовці таких інституцій, як Національний інститут стратегічних досліджень, Інститут законодавства ВР, Національна академія державного управління при президентові України та деякі інші.
Багато змін стосувалося захисту різних пільг і преференцій для чиновництва. До речі, це відбувалося в той же час, коли пільги "чорнобильців" та "афганців" урізалися.
А з чиновництвом усе вийшло навпаки. Одночасно із правильними кроками – наприклад, спробою законодавчо зафіксувати структуру та сталу частину заробітної плати, що має сприяти більшій неупередженості службовця від "ручного керування" – не відбулося ревізії існуючих до цього пільг.
Хоча мало б бути зрозуміло, що якщо заробітна плата стає основним матеріальним стимулом до чесної й професійної роботи, то від інших пострадянських номенклатурних пільг і привілеїв необхідно відмовитися.
Проте в законі цей підхід не втілено. Чиновництво, до цілком конкурентної зарплатні, мінімальна за розрахунками фахівців складатиме понад 5 тисяч гривень – зберігає існуючі пільги, що лише посилює розрив між бюрократією й суспільством.
Зокрема, зберігається пільгова пенсійна система державних службовців, тобто з визначенням розміру пенсії, виходячи з 80% від заробітної плати. При цьому ще і є норма про перерахунок пенсії в прив'язці до зростання заробітних плат діючих чиновників. При виході на пенсію передбачена виплата 10 заробітних плат.
На яких заводах, у школах і лікарнях існують такі преференції?!..
А ще в законі є норми й щодо службового житла й медобслуговування для службовців і членів їх сімей. Хоча цими нормами повноцінно користується лише номенклатурна верхівка, проте обходяться вони платникам податків у сотні мільйонів гривень.
Щоб захистити ці "досягнення" нашої соціальної держави, у законі з'явилася нова норма, 6-та частина 47-ї статті, за якою "скорочення бюджетних асигнувань не може бути підставою для зменшення посадових окладів, надбавок до них, премій та фінансування інших передбачених законом гарантій і компенсацій державним службовцям".
Народилася ця гарантія паралельно з рішенням Конституційного суду щодо "збалансованості бюджету" і права уряду самостійно регулювати рівень виконання соціальних законів...
У другому читанні до статті 48 також додалася нова, 5-та частина, за якою "держслужбовцям, до посадових обов'язків яких належить правова, фінансово-економічна, фахова експертиза та/або розроблення чи редагування пропозицій щодо формування державної політики, проектів нормативно-правових актів та/або прийнятих ВР законів, що надійшли на підпис президенту, які працюють в АП, апараті ВР, секретаріаті кабміну та міністерствах, до повноважень яких належить забезпечення формування та реалізація державної правової, фінансової та бюджетної політики, – суб'єктом призначення встановлюється надбавка у розмірі до 100 відсотків посадового окладу".
Яку ж тоді роль виконує поділ посад на групи й підгрупи, якщо для визначення системи оплати праці доводиться дописувати такі норми?
Загалом оцінюючи новий закон, можна резюмувати так.
Попри наявність певних покращень, здебільшого другорядного характеру, закон не заклав достатні фундаментальні основи, які б зробили нашу державну службу професійним та неупередженим інститутом на службі суспільству.
Звичайно, ще є час виправити недоліки закону, адже він має набути чинності лише з 2013 року.
Проте все менше віриться в спроможність цієї влади проводити справжні реформи.
Ігор Коліушко, Віктор Тимощук, Центр політико-правових реформ, спеціально для УП
