А что с референдумом?
Вчителька: А чи вивчив ти, Миколко, урок?
Миколка: І не питайте...
Конституцією України участь у референдумах віднесено до основних прав громадян. І хоча й уживається цей термін у різних розділах Основного Закону 18 разів, окремого визначення та чітко встановленого статусу за своїм наслідком референдум не має.
Він є формою безпосередньої демократії, за якою здійснюється народне волевиявлення, і визначається всього двома видами – всеукраїнським та місцевим.
За таким дещо байдужим, у порівнянні з виборами, відношенням Конституції до однієї з основних форм безпосередньої демократії правовий тягар, як і має бути, взяв на себе закон "Про всеукраїнський та місцеві референдуми". І воно б нехай собі, якби не...
Донині в цьому законі чинно собі фігурують уже давненько неіснуючі місцеві Ради народних депутатів, Президія Верховної Ради, Республіка Крим, Центральна комісія з всеукраїнського референдуму. Суттєво розбігаються з Конституцією положення закону про предмет, ініціативу та призначення референдуму.
Бо прийнято було цей закон ще у радянські часи, за місяць до прикрозвісного ГКЧП.
І хоча за нової Конституції у Верховній Раді було зареєстровано 20 проектів закону про референдуми, позитивного результату досі немає. Двічі закони навіть приймалися і щоразу відхилялися президентом, а Рада не бралася долати президентське вето.
Зате законів про вибори усіх мастей і рівнів до кожних виборів набралося за період від прийняття нової Конституції – по 4 про вибори народних депутатів та депутатів місцевих рад і голів населених пунктів та одного закону про вибори президента.
Чи то законодавча влада така байдужа до волевиявлення народу через референдум та закрай уважна до виборів себе, чи це робиться навмисне?
Неконституційний конституційний референдум
Отже, ніяких спеціальних різновидностей чи якоїсь правової ієрархії референдумів Конституцією не передбачено.
Тим часом міжнародне право серед національних референдумів виокремлює конституційний референдум як такий, що використовується як звернення до всенародного голосування стосовно питання про частковий чи повний перегляд Конституції держави.
Особливості проведення його й визначені у "Керівних принципах для конституційних референдумів на національному рівні", що були прийняті Венеціанською комісією в липні 2001 року.
Частковий та повний перегляд Конституції її автори якось байдуже обійшли, обмежившись поняттям "внесення змін", що поставило в дещо незручне становище Конституційний Суд, котрий звик ревно відстежувати вживання правових термінів, не передбачених Основним Законом.
Чому при підготовці тексту чинної Конституції та подальших змін до неї не взялися до уваги ці засади міжнародного права, залишається загадкою.
Ініціатива та призначення
За Конституцією ініціатором всеукраїнського референдуму можуть бути як президент та Верховна Рада, так і сам народ.
За правом законодавчої ініціативи президент або група народних депутатів числом не менше третини складу ВР подають на суд парламенту проект закону про внесення змін до розділів I, III, XIII Конституції, який, у разі його прийняття 2/3 складу депутатів, далі обов’язково виноситься на всеукраїнський референдум за призначенням президента.
Верховна Рада призначає невідомо з чиєї ініціативи референдум з питань про зміну території України.
Президент проголошує всеукраїнський референдум за народною ініціативою.
Однак, як бути з наслідками цих референдумів у Конституції не сказано.
Отже, призначення референдуму є правовим актом, що слідує з повноважень парламенту чи президента і який засвідчує наявність умов, за якими вонизобов’язані проголосити (призначити) референдум.
Чому три мільйони?
Для започаткування референдуму за народною ініціативою активістам від народу слід запастися згодою не менш як трьох мільйонів громадян із правом голосу, причому їх погоджувальні підписи мають бути зібраними не менш як у 2/3 областей і не менш як по сто їх тисяч у кожній області.
Однак, чому саме три мільйони?
Чому три мільйони, а не два або чотири? З яких упевнених міркувань та беззаперечних підстав виростають ці кількості?
Чому в Росії, з населенням утричі більшим ніж в Україні, референдум ініціюється двома мільйонами громадян? Чому в Італії, де виборців майже в півтора рази більше ніж у нас, референдум проголошується за волею 500 тисяч?
Чому в Іспанії, з населенням майже як в Україні, народна ініціатива чиниться також 500 тисячами громадян? У Польщі з населенням менше на 15% від України для проведення референдуму за волею народу достатньо згоди 500 тисяч виборців.
Україна є єдиною в Європі країною із зашкальною конституційною вимогою до всенародної ініціативи своїх громадян.
На жаль, цьому немає пояснень. Відповіді не знайдеться ні в дебатах, викладених у стенограмах тих самих доленосних засідань Верховної Ради, ні в текстах порівняльних таблиць до проекту Конституції, ні у щирих спогадах авторів проектних пропозицій та учасників парламентських баталій.
А планувалося інакше...
Цікаво, що у проекті Конституції, винесеної на всенародне обговорення 1-го липня 1992 року, всенародний референдум мав би ініціюватися двома мільйонами виборців. Також немало, але кому прийшло в голову підняти й таке число у півтора рази?
Проектом тієї Конституції передбачалося, що всеукраїнський референдум є конституційним способом прийняття безпосередньо народом законів та інших державних рішень.
Більше того, за референдумом з ініціативи принаймі двох мільйонів громадян вирішувалося питання про дострокове припинення повноваженьпрезидента і Верховної Ради. Тобто народ справді мав би впливати на владу.
Саме в Концепціях нової Конституції, схвалених Верховною Радою Української РСР 19 червня 1991 року – за рік до винесення її проекту на всенародне обговорення, навіть у часи тієї "прикрої залежності", гучно обіцялися гарантії такого незвичного для народу права на власні ініціативу референдуму ізаконодавчу ініціативу.
Тобто наслідок референдуму, за проектом тієї Конституції, мав чіткий статус закону і знімав питання про якісь додаткові рішення з боку Верховної Ради.
Чому це положення не прижилося в новій Конституції вивільненої та такої незалежної України?
Чому за своєю Конституцією Український народ геть обмежений у праві законодавчої ініціативи, як це є у більшості цивілізованих країн?
Звідки така недовіра своєму народові, творці Конституції України?
Складається враження, що після глибокого вдиху незалежності, коли від свіжості волі паморочиться в голові, наша так звана політична еліта схаменулася і взялася лаштувати життя своєму народові так, щоб не закрай вільно йому жилося...
І як та кому їх зібрати – три мільйони підписів?
Цікаво, чи задумувався той, хто вперше запропонував число у три мільйони для референдуму за народною ініціативою, як практично втілити цей задум у життя. Де взяти кошти на це? Як це організувати без участі влади – щоб ініціатива була справді народною?
Чи, може, задум якраз і полягав у тому, щоби ніякі ініціативні групи самотужки зі збором такої кількості голосів не впоралися без участі влади. А отже, народна ініціатива стає керованою?
Згідно висвареному всіма правниками, проте чинному прикро тут згаданому ще радянському закону, проведення референдуму за народною ініціативою передбачає доволі непросту за виконанням процедуру.
Хтось має організувати проведення зборів з числом учасників не менше 200 принаймні у 16-ти областях з одностайним для всіх таких зборів рішенням щодо питання референдуму, обранням ініціативних груп та подальшого збору в кожній області не менше 100 тисяч підписів громадян, які мають право голосу і згодні, щоб саме з таким питанням слід звернутися до народу за його рішенням шляхом голосування.
Отож супровід владою народної ініціативи якраз і полягає в тому, що ініціативні групи мають бути офіційно зареєстрованими, їх діяльність прискіпливо простежується та погоджується спеціально призначеними посадовцями, а доля підписних листів повністю залежна від підконтрольних владі структур.
А головне, остаточне рішення про проведення референдуму за народною ініціативою має прийняти Верховна Рада, якій за законом про референдум якраз і дозволено на свій розсуд відхилити чи погодитися із пропозиціями про його проведення.
Нарешті, завершити процедуру народної ініціативи має президент, який своїм указом і проголошує вимучений референдум.
А може й не проголосити – як це сталося у 2006 році, коли зусиллями деяких зацікавлених партій було організовано і зібрано більше 4 мільйонів голосів щодо референдуму з питання НАТО для України.
Як і може проголосити референдум, вдавши за народну власну ініціативу, – як це сталося у квітні 2000 року.
Отже, доля народної ініціативи – вся у примхах можновладців.
Мистецтво спитати та наука відповісти
В основі будь-якого референдуму, звичайно ж, є його предмет та відповідне йому питання, поставлене в бюлетені, на яке активному виборцеві належить відповісти однозначно своїм "так" або "ні".
Яким чином, у який спосіб та ким формулюються питання для референдуму? Зрозуміло, що саме ініціатор референдуму має поставити питання, на відповідь до якого за його почином закликається народ.
Президентові – якщо сам він не в силі, то за нього питання потрібного йому референдуму відшліфують і приведуть до правової норми його помічники з радниками.
Цілу процедуру колективного узгодження до остаточного рішення пройде питання дозволеного Конституцією та майже неможливого референдуму за ініціативою Верховної Ради про зміну території України.
А як це відбувається з референдумом за народною ініціативою?
Хто сформулює питання та узгодить його єдиним від народу для тих самих зборів, де обиратимуться ініціативні групи?
Наскільки референдум за народною ініціативою є таким по своїй суті, якщо питання для нього готують ті, хто використовує народ для своєї вигоди?
А що ж, усе-таки, може виключно народ?
Загальна декларація прав людини доволі чітко визначає повний і достатній перелік цих прав, які Україна зобов’язалася дотримуватися, а тому всі вони повинні значитися у тексті Основного Закону як основоположні у розділі, де визначаються права та свободи людини і громадянина.
Тим часом, будь-який спосіб надання засаді загального змісту викликає питання: на якій підставі ця загальність установлюється окремою групою громадян? Чи можуть, скажімо, автори тексту Конституції відповідати за народ у питаннях, що стосуються всього народу?
Ніхто не може взяти на себе "волю народу", що стосується власності, її розподілу та обмежень. Про це треба домовлятися спільним рішенням.
Виключно народом має бути вирішеним питання щодо унітарного чи федеративного устрою держави.
Визначення без участі народу структури та способу формування органів державної влади, обсяг повноважень – скажімо, одно-двохпалатного парламенту, способу та строків його обрання, – означає, що сама влада диктує народові, якою їй бути.
Саме народ має дати згоду на чисельне представництво своїх обранців, за яким парламент складатиметься з певної обґрунтованої кількості депутатів – 300, 450 та хоч і 600, але виправдано саме стільки.
Не можна відсторонювати народ – єдине джерело влади – від формування цієї влади. І не варто дурити народ поділом влади на якісь гілки, коли способу чіткого їх розподілу не установлено.
Варто порадитись із народом про державні символи, текст гімну та державну мову.
Виключно Українським народом має вирішуватися питання зміни його території, участі України в політичних, економічних та інших міждержавнихоб’єднаннях.
І що референдум?
На жаль, сподівання на референдум за такого стану майже нездійсненні, а тому здаються перебільшеними.
Для свідомої відповіді на конкретне питання необхідне знання його предмета – змісту того, на що очікується відповідь.
Хто-небудь підкаже, як для референдуму щодо перегляду Конституції, що має завершити діяльність Конституційної асамблеї, розписати питання до конституційних положень, щоб отримати однозначну свідому відповідь на кожне з них, а в цілому й на весь текст Конституції?
А скільки таких питань треба поставити, щоб охопити весь Основний Закон?
І скільки негативних відповідей має бути, щоби свідомо відхилити текст у цілому?
Очевидно – це нереально.
Без насправді всенародного обговорення, достатньо тривалого за часом, після якого будуть фахово зважені і відповідно враховані чи аргументовано відхилені всі пропозиції, цієї масштабної проблеми не вирішити.
Тим часом текст Основного Закону для громадянина може бути зрозумілим лише тоді, коли він виписаний на рівні простих житейських істин та ясних і зрозумілих до виконання заповідей.
І саме на такому рівні мають бути прописані наймудріші правові особливості того чи іншого положення.
І саме цим має бути заклопотана Конституційна асамблея:
за всенародним обговоренням переглянутої Конституції підготувати її остаточний текст таким, щоби розчулений довірою громадянин, сповнений високим своїм обов’язком, без вагань узяв участь у референдумі з простим питанням у бюлетені та свідомо й особливо відповідально на нього одізвався.
Звичайно, пересічному громадянинові непросто розуміти особливості, скажімо, роботи одно- чи двохпалатного парламенту, переваги чи недоліки федеративної держави, тонкощі президентсько-парламентської республіки та їх зміст в особистому житті кожного.
Однак поміркована частина суспільства, політично незаангажована, обтяжена лише служінням своєму народові, може без проблем розібратися в тому, якою найвигіднішою та найефективнішою для всієї держави та кожного громадянина зокрема буде її територіальний устрій, структура парламенту чи поділ та обсяг повноважень гілок влади тощо.
І доведе це знання до відома та вибору свого народу.
Така частина суспільства і є справжньою елітою народу.
Чи стане такою Конституційна асамблея?
Сергій Каденюк для УП
