Процесс реформ требует времени, или Что такое радикальная налоговая реформа
Вже майже півроку Іван Міклош виконує функції радника міністрів фінансів та економіки України. Каже, що може засвідчити наявність значних зусиль та волі до здійснення реформ.
Але також бачу численні недоліки, непорозуміння та ілюзії, що існують в Україні.
* * *
Мабуть, найсильніша ілюзія полягає в тому, що процес реформ можна здійснити у прискореному темпі. Ця ілюзія пов'язана з багатьма чинниками.
Перший з цих чинників стосується нереалістичних сподівань, що процес реформ може бути швидким та безболісним. Логіка таких очікувань проста – попередні роки новітньої української історії виявилися такими тяжкими через відсутність реформ та інтеграції до ЄС. Після змін, які приніс Майдан, після виборів президента та виборів до ВР громадяни сподівалися на краще майбутнє та кращу долю.
Але реальність виявилася набагато сумнішою. Це пояснюється, головним чином, російською агресією – але не тільки нею.
Наразі ми спостерігаємо в Україні так звану трансформаційну рецесію, яка означає одне: ми повинні заплатити певну ціну за роки деградації, недієздатності державних інститутів, шаленої корупції, відсутності чесної конкуренції, відсутності інвестиції, зарегульованості, кумівства тощо.
Трансформаційна рецесія була неминучою для усіх посткомуністичних держав. В Україні ситуація є ще складнішою, адже перед Україною стоять одразу три виклики:
– спадок комунізму – точніше, недостатні реформи після падіння комуністичного режиму;
– спадок пост-комуністичних деформацій управлінської системи;
– та російська агресія.
Чим більш комплексними та всеохоплюючими були реформи в інших країнах, тим коротшою та менш болючою була в них трансформаційна рецесія.
Зростаючі вимоги громадян стосовно темпу здійснення реформ пов'язані з загальним невдоволенням їх поточними результатами. Безперечно, результати реформ справді є недостатньо відчутними. Дуже неприємним сюрпризом для мене став той факт, що за останні півроку Верховна Рада ухвалила менше 50% законопроектів, запропонованих урядом. Це є неприйнятним незалежно від будь-яких причин.
З іншого боку, владі вдалося зробити набагато більше, ніж прийнято вважати, але інформування громадян про успіхи Уряду є недостатнім.
Невдоволення прогресом реформ є, в принципі, позитивним фактором, тому що воно свідчить про наявність у суспільстві запиту на прискорення та поглиблення необхідних перетворень. Тим не менше, дуже важливо не шукати короткий і ризикований, шлях – а забезпечувати реальні, радикальні та масштабні перетворення і нести відповідальність за їх результати.
Дозвольте мені пояснити, що я маю на увазі, коли я говорю про ризикованість короткого шляху – на прикладі податкової реформи.
Я був відповідальним за розробку та реалізацію податкової реформи у моїй країні, Словаччині, більше десяти років тому, коли обіймав посаду міністра фінансів. У Словаччині ми реалізували саме таку податкову реформу, одночасно з іншими перетвореннями, – і її результати були надзвичайно успішними.
Усі згодні, що податкова реформа має відігравати ключову роль в усьому процесі реформ, і що вона повинна бути радикальною, комплексною та масштабною. Наявність такого консенсусу є дуже позитивним фактором.
Де саме я бачу можливі ризики, пов'язані з перебігом реформ?
Питання 1: Хто несе відповідальність?
Податки стосуються кожного, тому вони завжди є "гарячою" темою з виразним політичним забарвленням. Але остаточний варіант податкової політики завжди має готувати один орган і одна посадова особа – Міністерство фінансів і міністр фінансів. Ніхто більше.
Процес розробки податкової реформи в Україні супроводжувався її жвавим публічним обговоренням. Я можу стверджувати, що це обговорення було значно ширшим та інтенсивнішим у порівнянні зі Словаччиною, коли ми розробляли нашу реформу.
З початку березня Мінфін організував більше двадцяти зустрічей за участі експертів, представників різних галузей економіки, неурядових організацій. Також відбувалося громадське обговорення майбутньої податкової реформи. В усіх учасників цього процесу було чимало можливостей представити свої пропозиції. Сектор неурядових організацій в Україні є дуже потужним і тому відігравав дуже активну роль у процесі обговорення.
Проте, у підсумку, після аналізу результатів її обговорення, остаточний варіант реформи має обирати саме міністр фінансів.
Такий розподіл повноважень має багато фундаментальних та практичних підстав.
По-перше, це питання відповідальності та технічної реалізації. Є лише одне міністерство та один міністр, які несуть безпосередню відповідальність та володіють дієвими технічними та професійними ресурсами для підготовки та представлення реформи – і ця теза "працює" для будь-якої країни у світі.
Інший фактор – податкова система безпосередньо пов'язана з системою державних фінансів та з держбюджетом. Податкова система та державний бюджет є одним цілим, відповідальність за яке несе одна структура – Міністерство фінансів.
Під час розробки податкової реформи у Словаччині, у мене було дві альтернативи – оподаткування за єдиною ставкою, чи без. Коли я запитав свого керівника, прем'єра Міклоша Дзуринду, про пораду та рекомендації – він просто сказав, що податкова реформа є моїм завданням, він повністю довіряє мені та підтримає будь-яке моє рішення.
Питання 2: Радикальна реформа – що це означає?
В Україні існує загальна згода, що податкова реформа повинна бути радикальною. Але я боюся, що не всі розуміють, що саме це означає.
Основний ризик вбачається у штучному ототожненні двох термінів: "радикальний = популярний". У цьому сенсі радикальність означає, що єдиною зміною у системі оподаткування повинне бути зниження або скасування певних податків, за якого ніхто не буде платити більше, ніж він платить зараз; що податкове навантаження буде знижено незалежно від фіскальних наслідків.
Така думка є хибною.
Фіскальна консолідація є неминучою і має ключове значення. Відповідно, податкова реформа повинна зважати на це і повинна бути відносно нейтральною у фіскальному плані протягом першого року її запровадження.
Вищезазначене є важливим для будь-якої країни – але для України на сучасному етапі це є просто життєво необхідним. Ситуація в Україні залишається дуже нестабільною, Україна усе ще не в змозі задовольняти свої фінансові потреби на зовнішньому ринку.
Тому фіскальна консолідація є ключовим компонентом макроекономічної стабілізації, без якої неможливо забезпечити економічне зростання та прогрес, незалежно від будь-яких інших структурних або інституційних реформ. Україна досягла суттєвого прогресу у стабілізації макроекономічної ситуації – але цей процес був досить болючим, здобутки у цій сфері можуть бути дуже швидко втрачені.
Тому податкова реформа, яка знищує фіскальну консолідацію державних фінансів – є не радикальною, а нерозумною та безвідповідальною.
Це, до речі, є ще одним поясненням, чому головну відповідальність за податкову реформу повинен нести Міністр фінансів.
Що саме означає справжня радикальна реформа? Вона означає запровадження податкової системи, яка є відносно фіскально нейтральною протягом певного нетривалого періоду (перший рік), але при цьому створює передумови для відчутного економічного зростання, притоку інвестицій, створення нових робочих місць та покращення умов для підприємницької діяльності завдяки наступним змінам:
1. Спрощення податкової системи через розширення бази оподаткування, скасування винятків та преференцій, а також скасування спеціальних ставок оподаткування, особливих режимів оподаткування та податкових привілеїв.
2. Зменшення кількості податків та податкових ставок для прямих податків, а також, за потреби, відшкодування фіскальної недоїмки через підвищення непрямих податків та податків на нерухомість.
3. Уніфікація ПДВ.
4. Усунення можливостей для ухиляння від податків, шахрайства та махінацій.
У цьому сенсі, податкова реформа у Словаччині була радикальною. Перший рік податкової реформи був фіскально нейтральним, але у другому році та, ще більше, у третьому році і наступних роках динамічний ефект нової податкової системи проявився повною мірою і нам вдалося досягти усіх вищезазначених цілей – зростання, надходження інвестицій та підвищення рівня зайнятості.
Питання №3: Чи можливо прискорити початок реалізації податкової реформи в Україні і запустити її раніше, ніж 1 січня 2016 року?
Таке рішення стало б ще одним штучним і небезпечним, обхідним шляхом.
По-перше, мені невідома жодна країна, яка б запровадила справді масштабну та всеохоплюючу податкову реформу з іншої дати, ніж початок фіскального та звітного року.
По-друге, податкова реформа являє собою дуже складну систему заходів – тому необхідно мати достатньо часу не лише для розробки, а й для належної реалізації податкового законодавства. Потреба у часі зростає прямо пропорційно складності та масштабам змін.
Податкова реформа – це не лише ухвалення Податкового кодексу парламентом. Ще більше значення має застосування цього кодексу податковими органами та платниками податків. Ми всі пам'ятаємо дуже поспішні та проблематичні зміни у Податковому кодексі на початку поточної каденції Верховної Ради.
Додатковий час потрібен також через те, що податкова реформа має втілюватися через новий Податковий кодекс, а не через внесення змін до чинного законодавства. Радикальну, комплексну та всеохоплюючу податкову реформу неможливо здійснити лише через внесення змін до існуючого законодавства.
У Словаччині у нас було навіть більше часу для підготовки та імплементації нової податкової системи у порівнянні з Україною. Я сформував робочу групу з питань податкової реформи наприкінці 2002 року, а нову податкову систему на базі нового податкового кодексу ми запровадили з початку 2004-го – тобто, у нас було більше одного року для виконання цього завдання.
Податкова реформа в Україні буде підготовлена протягом 9 місяців.
Питання №4: Чи може податкова реформа бути популярною?
І так, і ні.
Ні – у короткостроковій перспективі, одразу після запровадження. Так – у більш довгостроковій (2-3 роки) перспективі, але лише за умови, що ця реформа буде справжньою, без пошуку легких шляхів, і лише за умови, що реформа не знищить консолідацію державних фінансів та буде пов'язана з іншими необхідними структурними та інституційними реформами.
Чому справжня реформа не може стати популярною одразу?
По-перше, людям взагалі не подобаються зміни. Вони їх бояться, це відповідає людській природі будь-де у світі, це є нормальним та зрозумілим явищем.
По-друге, справжня податкова реформа містить як популярні, так і непопулярні заходи.
Зниження податкового навантаження на зарплатню усі будуть вітати, а от уніфікацію ПДВ та підвищення податків на нерухомість – ні. Навіть зниження податкового навантаження на зарплатню означатиме насправді підвищення ефективного податкового навантаження для тих, хто зловживає сучасною системою єдиного податку, яка задумувалася лише для дрібних підприємців, але наразі широко використовується багатьма високооплачуваними найманими працівниками. Скасування цієї системи є неминучим, але воно не буде популярним.
По-третє, громадяни побачать та відчують у першу чергу нові витрати (зростання цін через уніфікацію ПДВ), а не переваги (знижене оподаткування зарплатні), пов'язані з реформою.
Проте, якщо реформу буде реалізовано "без купюр", і якщо вона буде справді радикальною та відповідальною – ми можемо очікувати, що прямі та непрямі позитивні ефекти стануть відчутними та зрозумілими для громадян протягом максимум одного-двох років.
Саме це сталося у Словаччині, Естонії, Грузії та інших успішних країнах з перехідною економікою.
Глибоко переконаний, що ми можемо повторити цей успіх і в Україні.
Іван Міклош, екс-міністр фінансів та віце-прем'єр Словаччини, радник міністра фінансів і міністра економічного розвитку і торгівлі України, спеціально для УП
