В доме на улице Резницкой всё перепуталось. Недавно генпрокурор Руслан Кравченко планировал бороться с НАБУ и САП и дальше поддерживать крышу над мошенническими колл-центрами своими подчинёнными, а сегодня он уже осел в Вене – в одном из самых любимых городов украинской элиты, сбежавшей как можно дальше от своего народа и правосудия.
Бегство Кравченко актуализировало вопрос о назначении руководства Офиса генпрокурора и необходимости его реформы ради получения следующих траншей от ЕС.
Ещё в сентябре спикер парламента Руслан Стефанчук получил письмо от еврокомиссаров со списком приоритетных законов, которые должна принять Верховная Рада для получения Украиной 8 миллиардов евро помощи. А в октябре уже президент Владимир Зеленский в интервью Financial Times подтвердил, что без реформ Украине не увидеть денег.
В этом списке присутствует Антикоррупционная стратегия. Одна из её частей требует обеспечить полную независимость генерального прокурора от влияния правительственного квартала.
После бегства Кравченко должность генерального прокурора остается вакантной — пока назначен только и.о. По данным источников "Украинской правды" в политических кругах, большой очереди желающих вместе с должностью получить тесные отношения с Владимиром Зеленским — пока не наблюдается.
"Украинская правда" рассказывает о том, как может выглядеть устранение политического влияния на назначение главы ГП, почему народные депутаты тормозят этот процесс и какой должна быть Генеральная прокуратура будущего.
Что такое политическое влияние
Исторически должность генерального прокурора в Украине является политической квотой президента и предметом политических торгов. Во время президентства Зеленского это влияние стало беспрецедентным благодаря наличию монобольшинства в парламенте, из-за чего Верховная Рада утратила свою контрольную функцию.
"Сейчас генпрокурор служит инструментом ручного управления для Офиса президента. Через эту должность осуществляется контроль над всем политическим полем, депутатами, судьями и другими правоохранительными органами. Это возможно благодаря тому, что именно в ОГП централизованно координируется система досудебных расследований, и без согласия прокурора невозможно провести ни одно значимое процессуальное действие, например, получить санкцию на обыск или подать ходатайство в суд", – рассказывает УП руководительница юридического отдела "Центра противодействия коррупции" Елена Щербан.
Еще в первый год каденции депутаты 8-го созыва проголосовали за снятие с себя депутатской неприкосновенности.
После её отмены полномочия возбуждать уголовные дела и подписывать подозрения в отношении народных избранников остались исключительно за генеральным прокурором или его и.о., однако теперь для этого ему не требуется согласие парламента.
"Это позволяет избирательно подходить к правосудию и блокировать расследования в отношении лояльных политиков. В частности, по нашей информации, генеральный прокурор заблокировал внесение в ЕРДР сведений о десятках депутатов, которые могут быть причастны к схемам выплат в конвертах, лишив НАБУ и САП возможности проводить следственные действия", – добавляет юристка, ссылаясь на данные своих источников в правоохранительных органах.
Влияние на прокуратуру позволяет централизованно координировать масштабные уголовные производства, например, по нелегальным колл-центрам, самостоятельно решая, против кого активизировать следственные действия, а кого не трогать.
Кроме того, такой контроль использовался Офисом президента для атак на антикоррупционные институты, поскольку Руслан Кравченко был готов подписывать подозрения детективам НАБУ.
Обеспечить аполитичность этой фигуры крайне сложно, когда инструмент её увольнения находится исключительно в руках депутатов. Процедура выражения недоверия генпрокурору в парламенте представляет собой максимально политизированное голосование.
"Любые попытки главы прокуратуры стать независимым и внедрять системные изменения заканчиваются его быстрым увольнением. Ярким примером является история Руслана Рябошапки, которому указали на выход через полгода после того, как система начала ощущать реформы и политическое влияние на неё стало невозможным", – подчеркивает Щербан.
Сейчас власть вполне может устроить фигура назначенного в сентябре Антона Ковальского в качестве долгосрочного исполняющего обязанности генпрокурора.
И.о. можно назначить и уволить в любой момент, что гарантирует его максимальную покладистость и позволяет системе избегать открытых конкурсов на руководящие административные должности.
"Такой руководитель не имеет пространства для автономии или собственной игры и остается удобным исполнителем воли Офиса президента. Он обладает основными рычагами власти полноценного генерального прокурора, в частности исключительным правом вносить сведения в ЕРДР в отношении народных депутатов и согласовывать негласные следственные действия.
Среди имеющихся претендентов трудно найти человека, который одновременно был бы полностью лоялен к власти и не имел бы серьезного репутационного шлейфа или проблем с добропорядочностью, которые могли бы вызвать острую критику со стороны ЕС.
Такой формат позволяет сохранить ручное управление до окончания военного положения, после которого власть уже ожидает выборов, когда контроль над силовым блоком может утратить нынешний формат или актуальность", – подчеркивает Щербан.
Генпрокуратура без политиков
Сохранение исполняющего обязанности позволяет отложить требования международных партнеров и гражданского общества по преодолению политического влияния на назначение генерального прокурора.
Существует несколько путей для устранения этого влияния. Первым из них может быть проведение конкурса на должность генпрокурора.
"Хотя Конституция прямо не упоминает конкурс, она позволяет детализировать процедуры в законе. Конкурс возможен, если он не будет ограничивать конституционные полномочия президента и парламента и не сделает их чисто формальными.
Можно создать конкурсную комиссию с участием международных партнеров в формате "3 на 3" (трое "международников" и трое представителей от Украины), где международные эксперты будут иметь преимущественное право голоса.
Чтобы не нарушать полномочия президента, комиссия должна отобрать не одного победителя, а как минимум двух финалистов, из которых президент сделает выбор и представит кандидатуру в парламент.
Для утверждения решения комиссии необходимо, чтобы его поддержали как минимум двое международных экспертов", – делится своим видением Елена Щербан.
По её мнению, комиссия должна проверить законность доходов и соответствие реального состояния и образа жизни официальным доходам кандидата.
Также необходимо проверить, демонстрировал ли кандидат неэтичное поведение, участвовал ли он в громких скандалах и резонансных делах. Отдельно стоит оценить его политическую нейтральность, отсутствие связей с политиками и факты членства в партиях на момент назначения на должность.
Эксперт "Лаборатории законодательных инициатив" Евгений Крапивин предлагает другой вариант: представление президенту кандидатуры на должность генпрокурора должно осуществляться Советом прокуроров.
Для этого Крапивин предлагает сначала реорганизовать Совет прокуроров, который в настоящее время является институционально слабым. Туда, по его словам, нужно отобрать новых членов по критериям профессионализма и добросовестности — по процедуре, аналогичной отбору в Высший совет правосудия.
"После институционального укрепления Совета прокуроров президент перед назначением генерального прокурора будет обязан консультироваться с ним по вопросам добропорядочности и профессионализма кандидата.
На сегодняшний день формальные согласования определенных руководящих должностей с Советом прокуроров существуют, но на практике они не работают, оставляя назначения на усмотрение генерального прокурора.
Также можно передать полномочия по назначению руководителей департаментов и аудиту их работы от генерального прокурора непосредственно Совету прокуроров", – делится своим видением юрист.
Такой выход Крапивин предлагает на время действия военного положения, а уже после его завершения можно внести полноценные изменения в Конституцию, чтобы четко прописать, как в Украине можно избирать генерального прокурора.
Какой может быть прокуратура будущего
После того, как генеральный прокурор станет политически независимым, можно говорить о реформе самого ОГП.
Евгений Крапивин отмечает, что, во-первых, необходимо восстановить отмененные конкурсы на должности в прокуратуре, в частности на областном уровне и в Офисе генерального прокурора.
"Назначение и увольнение с ключевых руководящих должностей, например, руководителей департаментов ОГП или областных прокуроров, должно происходить через прозрачные механизмы, а не зависеть исключительно от единоличной воли генерального прокурора.
Необходимо ликвидировать ручное управление кадрами, передав часть полномочий по оценке работы и увольнениям органам прокурорского самоуправления", – подчеркивает эксперт ЛЗИ.
По словам Крапивина, прокурор, за которым закреплено уголовное производство, должен обладать полной процессуальной самостоятельностью в принятии решений: открывать или закрывать производство, сообщать о подозрении, обращаться в суд и т. д.
"Для этого необходимо гарантировать защиту прокуроров от любых незаконных указаний и давления со стороны непосредственного руководства, политиков или других заинтересованных лиц.
Уровень защищенности и независимости прокурора должен быть приближен к судейскому, чтобы в случае внешнего вмешательства он мог эффективно обращаться в независимый орган самоуправления.
Наряду с расширением независимости должно происходить совершенствование механизмов дисциплинарной ответственности и усиление работы Генеральной инспекции для надлежащего внутреннего контроля", – подытоживает юрист.
***
Хотя проблема политизации Офиса генерального прокурора очевидна, за пределами публичного обсуждения остаются конкретные кулуарные договоренности, которые делают эту должность настолько неприкосновенной.
Например, депутаты панически боялись, что должность и.о. генпрокурора может занять глава САП Александр Клименко. Для многих парламентариев, например, фигурантов дела о доплатах в "конвертах", это означало бы быстрое уголовное преследование, поэтому они максимально затягивали заседания профильного комитета.
"Назначение уволенного генерального прокурора Кравченко было кулуарной сделкой: его кандидатуру перед президентом лично пролоббировал глава СБУ Василий Малюк, которому нужен был лояльный человек для подписания подозрений детективам НАБУ.
Получив кресло, новый глава ГП сразу инициировал отмену внутренних конкурсов на административные должности, чтобы иметь возможность расставить "своих" людей в ручном режиме", – подчеркивает Елена Щербан.
Только за период президентства Зеленского сменилось четыре генеральных прокурора. Ни один из них не доработал до конца своего срока, а последний сбежал за границу от уголовного преследования.
И это проблема не только действующего главы государства. В 2016 году Петр Порошенко назначил Юрия Луценко, ради которого Верховная Рада специально изменила законодательство, чтобы генеральным прокурором мог стать человек без высшего юридического образования.
Независимый генеральный прокурор и независимый орган досудебного следствия необходимы для того, чтобы наконец положить конец политически мотивированной деятельности ОГП и стабилизировать правовую систему государства. Благодаря этому Украина станет институционально более устойчивой при любом следующем президенте и новых созывах Верховной Рады.
Владимир Фомичев, УП