Генеральный прокурор вне политики? Чего на самом деле хочет ЕС?

В Украине фигура Генерального прокурора считается одной из самых политически конъюнктурных. Вопросы о назначениях, полномочиях и недостатке независимости возникали едва ли не в отношении каждого, кто занимал эту должность.

В адрес генеральных прокуроров всегда звучит много упреков — относительно отсутствия профессионального опыта, политической ангажированности, преследования активистов и даже участия в попытке ликвидации независимости антикоррупционных органов в июле 2025 года. Скажем прямо: генеральных прокуроров в Украине часто назначали из числа политиков, некомпетентных лиц или людей с сомнительной репутацией. Или и то, и другое одновременно.

Возможность досрочного прекращения полномочий не гарантирует должности генерального прокурора достаточной независимости. Достаточно резолюции о недоверии, поддержанной большинством народных депутатов (226 голосов), чтобы генеральный прокурор лишился должности. Это делает его заложником политических сил и создает условия для давления на него во время пребывания в должности.

Европейская Комиссия отмечает политизированность процедуры назначения и освобождения от должности Генерального прокурора. И требует прозрачного и объективного процесса с учетом мнения самих прокуроров.

В настоящее время активно обсуждается введение конкурса на эту должность — 22 июня 2026 года появился соответствующий законопроект № 15343. В то же время Украина ограничена в радикальности законодательных изменений, ведь во время военного положения нельзя вносить изменения в Основной закон.

Если отдельные элементы выбранной модели будут признаны неконституционными, то это поставит под сомнение возможность её дальнейшей реализации. Лаборатория законодательных инициатив (ЛЗИ) оценила, как могут происходить эти процессы в украинской реальности.

Итак, реально ли снизить политизацию должности генерального прокурора во время войны и как? Как выполнить это требование Еврокомиссии сейчас и усовершенствовать процедуру после отмены военного положения? Разбираемся в материале.

Кто и как назначает и освобождает от должности Генерального прокурора сейчас

Согласно Конституции, Президент назначает и освобождает от должности генерального прокурора с согласия Верховной Рады. В то же время процедура назначения не предусматривает прозрачного отбора, предварительной оценки профессиональной компетентности кандидата или участия органов прокурорского самоуправления в проведении конкурса на меритократических началах. Полная свобода усмотрения Президента в отношении того, кого номинировать на должность генерального прокурора, повышает риски политической зависимости кандидатов.

Уволить же генерального прокурора могут либо за нарушение закона (профессиональный критерий), либо же по политическим — путем выражения недоверия. Первый вариант на самом деле не работает, поскольку все попытки привлечь прокурора к дисциплинарной ответственности ни к чему не привели. Остается вотум недоверия Генеральному прокурору со стороны политических сил, что может быть прямым следствием его усилий в борьбе с политической коррупцией и экономическими преступлениями, участниками которых могут быть сами депутаты. Соответственно, это становится элементом политического давления, что неоднократно приводило к тому, что генеральный прокурор подавал заявление о досрочном прекращении полномочий превентивно, по собственному желанию. Поэтому ещё в 2014 году Венецианская комиссия рекомендовала "отменить вотум недоверия Генеральному прокурору".

Конституционность конкурсов — это вопрос

На первый взгляд, конкурсная процедура отбора генерального прокурора кажется одним из возможных механизмов для укрепления независимости прокуратуры, снижения уровня политического влияния на эту должность и повышения общественного доверия к органам прокуратуры.

Правительство идею конкурса не поддерживает. Ведь прокуратура не является органом исполнительной власти, а генеральный прокурор — не член правительства, которого назначают по политическому критерию. Это часть политической системы. Учитывая, что это сужает свободу усмотрения Президента и Парламента в вопросе назначения Генерального прокурора, они, вероятно, также будут против такого решения.

В то же время ключевым ограничивающим фактором здесь является конституционность такого шага. Ведь его реализация предполагает внесение изменений в Конституцию, что невозможно сделать в условиях военного положения.

Основной закон четко устанавливает, что в настоящее время назначение генерального прокурора является исключительным полномочием президента и парламента. То есть никакие конкурсы, консультации или иные форматы назначения в настоящее время невозможны.

В пользу неконституционности существует столько же аргументов, сколько и в пользу конституционности. Однако мало кто готов предлагать Парламенту поддержать рискованную законодательную инициативу, которую вскоре Конституционный Суд Украины (КСУ) признает несоответствующей Конституции.

На мой взгляд, КСУ всё же прибегнет к целевому толкованию. То есть скажет, что, поскольку порядок назначения и освобождения от должности генерального прокурора не изменился даже после того, как прокуратура стала частью системы правосудия в 2016 году, то и такого намерения у законодателя не было. Для судей ввели конкурс, а для генерального прокурора — нет. Соответственно придет к выводу, что любое сужение полномочий двойного субъекта назначения (то есть Президента и Верховной Рады) будет носить неконституционный характер. Поэтому полномочия Президента по назначению судей и Генерального прокурора являются частью системы сдержек и противовесов, которые, в частности, обеспечивают верховенство права.

Деполитизация во время войны: реалистичная, а не декларативная

Частично снизить политизацию назначения и увольнения генерального прокурора во время войны, а значит — выполнить требование Еврокомиссии, можно уже в 2026 году. Сначала дождаться заключения Венецианской комиссии, о котором говорится в евроинтеграционных обязательствах.

Важно, чтобы поддержанная законодательная инициатива не содержала рисков, которые впоследствии могут привести к признанию этой процедуры неконституционной. Именно поэтому неизбежно приходится говорить о переходной модели, которая станет компромиссом, а не идеальным видением. А уже после прекращения или отмены военного положения у народных депутатов появится гораздо более широкий набор вариантов, однако неизвестно, когда это произойдет.

Временным решением может стать процедура, при которой Президент, перед внесением кандидатуры Генерального прокурора, обязательно обращается в Совет прокуроров Украины за заключением относительно этого кандидата. Но для этого нужен действительно независимый Совет прокуроров Украины. Трансформацию и укрепление институциональной независимости РПУ на законодательном уровне в конце 2026 года предусматривает "Дорожная карта" по вопросам верховенства права. Это должно произойти путем полного отделения от Офиса Генерального прокурора, пересмотра функций и форматов работы её членов, выделения в отдельное юридическое лицо, обеспечения собственным секретариатом и т. д.

Будет ли такое заключение обязательным для учета? С законодательной точки зрения — нет, ведь без конституционных изменений свободу усмотрения Президента и Парламента ограничить невозможно. Поэтому в переходный период это будет вопросом политической традиции. В то же время это точно повысит прозрачность и доверие к процессу, продемонстрирует критерии, по которым Президент выдвигает кандидата, а самоуправляемый орган дает взвешенную оценку. Публичность этого процесса снизит политизированность процесса назначения Генерального прокурора.

После войны, когда можно будет изменить Конституцию Украины, такое заключение станет обязательным, а сам Совет прокуроров Украины сможет проводить конкурс или применять любую процедуру по своему усмотрению. Например, посредством конкурса или избрания лучшего из числа прокуроров на основе заранее определённых критериев, включая добросовестность.

Без внесения изменений в Конституцию увольнение генерального прокурора может происходить с привлечением временной следственной комиссии (ВСК) Верховной Рады. Задачей ВСК является осуществление парламентского контроля путем расследования вопросов, представляющих общественный интерес. Поэтому логично, чтобы народные депутаты в рамках комиссии рассматривали вопросы неисполнения генеральным прокурором своих функций и задач, выходящие за рамки совершения уголовного правонарушения, дисциплинарного проступка или появления оснований, несовместимых с занятием должности.

После отмены военного положения можно говорить о полной отмене политического порядка увольнения (отставки) генерального прокурора — то есть о вотуме недоверия. На законодательном уровне следует сохранить только профессиональный критерий в качестве основания для увольнения. Речь идет о совершении уголовного правонарушения, дисциплинарных проступках и т. п.

Поправка на реальность: стандарты должны работать уже сейчас

Европейские партнеры не требуют проведения конкурсов, привлечения международных экспертов или же исключения должности генерального прокурора из сферы политики. Речь идет о том, чтобы сделать процедуры его назначения и увольнения видимыми и прозрачными и привлечь к их проведению прокурорский корпус. Ведь европейские стандарты в сфере прокуратуры не устанавливают единой обязательной модели назначения генерального прокурора — они учитывают качество процедуры, профессионализм кандидатов и минимизацию политического влияния.

Поэтому не стоит рисковать и внедрять потенциально неконституционные механизмы отбора и увольнения, обосновывая это стремлением к открытости. Возможности для обновления процедур существуют — например, модель с привлечением институционально укреплённого Совета прокуроров. Следует сосредоточиться на реалистичных механизмах, которые позволят добиться конституционно приемлемого результата и изменений уже сейчас, во время военного положения. В противном случае стремление деполитизировать должность генерального прокурора так и останется на уровне амбициозных деклараций, а не функциональных процедур. То есть заведет нас в политически неконструктивную полемику, которая не принесет никакого результата.

Евгений Крапивин, руководитель направления "Правопорядок" Лаборатории законодательных инициатив