Поручения без полномочий. Что не так с заданиями Зеленского?
В субботу, 7 ноября, Владимир Зеленский пообещал восстановить декларирование для сотрудников СБУ и попросил Раду принять закон безотлагательно. А в воскресенье, 8 ноября, он поручил премьеру Сергею Корецкому представить программу бесплатного проезда в наземном транспорте Киева.
Первое обещание — в пределах полномочий Президента, ведь он является инициатором законодательной нормы. Второе — нет. В то же время подход к решению проблем общий — императивный метод.
Конституция не дает главе государства права ставить задачи перед правительством. А сколько стоит проезд в столичном троллейбусе, решает не Банковая и не Кабмин, а городские власти. Впрочем, поручения появляются быстрее всего именно здесь, потому что всё важнее становится не то, кто обладает полномочиями, а то, кто первым объявит хорошую новость.
Президент, правительство и общество: кто кому подчиняется
Украина является парламентско-президентской республикой. Правительство формирует и контролирует Верховная Рада, она же может отправить его в отставку. В Конституции определен исчерпывающий перечень полномочий Президента — права давать указания правительству в нем нет. А закон о Кабмине прямо запрещает должностным лицам Офиса Президента и СНБО давать поручения правительству и его членам. То, что запрещено аппарату, глава государства делает публично в соцсетях.
Второе звено этой цепочки ещё важнее. Тарифы на городской транспорт, согласно закону о местном самоуправлении, относятся к собственным полномочиям городских властей. Более того, органам исполнительной власти запрещено вмешиваться в законную деятельность местного самоуправления. Поэтому президент поручил правительству разработать программу в сфере, где полномочий нет ни у него, ни у правительства.
ЧЕСНО неоднократно подчеркивало на этой негативной тенденции: решения, касающиеся Кабмина, всё чаще фактически принимаются на Банковой, а парламент лишь оформляет их.
Отметим, что эта тенденция не нова: аналогичные "координационные" встречи, на которых руководителям органов власти "назначались" конкретные задачи и сроки их выполнения, проводились фактически сразу после избрания Владимира Зеленского на пост президента в 2019 году. Однако спустя семь лет проблематика изменилась, и дело дошло до "поручений" о введении бесплатного транспорта в столице.
Почему именно Киев?
Наземный транспорт во время воздушных тревог останавливается не только в столице. После октябрьских ударов Днепр вновь остался без света: трамваи, троллейбусы и метро остановились, пассажиров перевозили только автобусы. Массированная атака 3 ноября оставила без электричества большинство населенных пунктов Винницкой области. Однако распоряжение президента касается только Киева.
Харьков ввёл бесплатный проезд ещё в мае 2022 года решением городских властей и за счёт городского бюджета, без какого-либо поручения с Банковой. Именно так и должно работать самоуправление: община принимает решение и сама за него отвечает.
Киев действительно имеет свою специфику: метро, мосты через Днепр, масштабы города. Но если государство считает проблему общенациональной, то логичным шагом была бы правительственная программа поддержки транспорта для всех общин, подвергающихся обстрелам, принятая постановлением, с предусмотренной сметной стоимостью и понятными критериями. Вместо этого мы имеем адресное поручение одному городу, объявленное в Telegram. Это больше похоже на политический жест, чем на государственную политику.
Показательно, что мэрия ответила не о тарифах, а о долгах государства. По словам Виталия Кличко, правительство 11 лет не выплачивало Киеву субвенцию за перевозку льготников, и сумма задолженности превысила 8 млрд грн. 25 резервных автобусов стоят без водителей из-за ограничений на бронирование. Оба рычага находятся в руках правительства, поэтому ему поручили то, чего оно делать не может, вместо того, что оно может и должно.
Откуда взять на это деньги, в поручении не сказано.
Банковая против Крещатика
Конфликт Офиса Президента с киевской мэрией длится уже много лет. С 2022 года параллельно с городскими властями в столице действует военная администрация, руководителя которой назначает президент. За день до поручения о проезде, 7 ноября, Зеленский заявил, что городские власти практически не выполнили меры по планам устойчивости, и поручил МВД совместно с КГГА подготовить резервные транспортные схемы.
В таком контексте бесплатный проезд становится удобным инструментом. Хорошую новость объявляет Банковая, а счёт и ответственность за возможный провал ложатся на правительство и мэрию. Претензии к городским властям могут быть вполне обоснованными. Но за это мэр должен отвечать перед городским советом и избирателями. Когда центр, обходя главу города, обещает киевлянам бесплатный проезд, это уже не управление, а популизм: политическая конкуренция, перенесенная на автобусные маршруты.
Где есть полномочия, там и процедура
Президент знает, как действовать в рамках своих полномочий. 7 ноября, на фоне скандала в СБУ Владимир Зеленский заявил, что утвердил законопроект о декларировании для всех сотрудников ведомства, и призвал Раду принять его в срочном порядке, а также анонсировал новые кадровые решения. А уже 9 ноября внес в Раду этот неотложный законопроект. Так выглядит установленная законом процедура: законодательная инициатива, профильный комитет, обсуждение, голосование в зале и ответственность депутатов за свой выбор.
Право законодательной инициативы и кадровые указы, касающиеся руководства СБУ, являются именно теми инструментами, которые Конституция и законы предоставляют главе государства.
Внесенный законопроект ещё не стал законом: от того, в какой редакции его примет Рада, зависит, увидят ли граждане состояние тыловых силовиков ещё во время войны.
Риски очевидны: обещанного придется ждать годами, как это уже было с реформой ГБР, а антикризисная программа исчерпает себя на уровне вечернего обращения.
Опасность размывания полномочий
История с киевским проездом показывает, к чему приводит размывание границ между ветвями и уровнями власти.
Решение принимает президент, а выполнять его должно правительство. Если программа провалится, Рада может выразить недоверие Кабмину, но не Офису президента. Киевляне могут не переизбрать мэра, но оценивать действия Банковой на городских выборах они не будут.
Поручение в Telegram не имеет номера, срока, сметы или процедуры обжалования. Его выполнение невозможно проверить, а невыполнение невозможно обжаловать. Популярное обещание объявляет один, а платить за него придется другим.
Если центр может решать вопросы тарифов в столице, он может делать это в любой общине. Сегодня речь идет о проезде, завтра — о отоплении или вывозе мусора.
Децентрализация, которую Украина строила десять лет и которую включила в свои евроинтеграционные обязательства, превращается в вертикаль поручений.
Сторонники такой модели ссылаются на военное положение и роль Верховного Главнокомандующего. Но военное положение не меняет распределение полномочий, предусмотренное Конституцией, а тариф на троллейбус не является вопросом обороны.
Если государство хочет помочь пассажирам, находящимся под обстрелами в Киеве, Днепре, Виннице или Харькове, у него есть законные инструменты: правительственная программа для всех общин, утвержденная постановлением, погашение долгов за проезд льготников, понятные правила бронирования для критически важных предприятий.
Если же президент считает, что правительство или мэрия не справляются, для этого существует парламентский контроль, городской совет, суд и выборы. Поручения в Telegram в этот перечень не входят.
Бесплатный проезд может быть хорошей новостью для пассажира. Но плохо, что об этом объявляют в Telegram, вместо того чтобы решение принял орган, который имеет на это полномочия и будет нести ответственность за последствия.
Поручение, которое невозможно выполнить, проверить или обжаловать, — это не управление, а его имитация.
Ирина Корженкова