После "Карфагена" прокуратура нуждается в очистке. Почему законопроект №16144 не поможет

Операция НАБУ и САП "Карфаген" в очередной раз продемонстрировала прогнилость системы правоохранительных органов и прокуратуры. Если первая часть спецоперации показала, как прокуроры обогащались на крыше колл-центров, то вторая часть шокировала тем, насколько глубоко криминалитет укоренился в органах полиции, Службе безопасности Украины и прокуратуре.

Оказалось, что те, кто должен был защищать людей от криминальных группировок, не просто систематически обогащались на нелегальном бизнесе с колл-центров и наркотрафика. Они банально помогали криминальным группировкам охотиться на людей, используя для этого свои служебные полномочия и возможности.

Очевидно, что в этих обстоятельствах просто увольнений с должностей, даже генералов СБУ, или отстранения прокуроров и полицейских недостаточно. Привлечение этих людей к уголовной ответственности начато, но это длительный процесс.

Между тем, в системе прокуратуры, СБУ и полиции остаются сотни сотрудников, которые послушно выполняли незаконные указания и были в лучшем случае молчаливой частью системы, а в худшем — сознательными соучастниками.

Подопечный экс-генпрокурора Руслана Кравченко и организатор "крышевания" колл-центров Сергей "Канцлер" Кропива, например, лично проводил собеседования с кандидатами на руководящие должности в прокуратуре.

Эти люди остаются на своих местах.

Уже уволенный генерал СБУ Антон Кравчук вообще возглавлял внутреннюю безопасность СБУ. То есть отвечал за выявление недобросовестных кадров и нарушителей внутри службы.

Его соратник — генерал-майор Сергей Дука — был первым заместителем руководителя Департамента защиты национальной государственности. Он руководил сотнями оперативников, которые должны были противодействовать системным угрозам национальной безопасности. Однако обнародованные НАБУ материалы свидетельствуют, что Дука, напротив, был ярким воплощением этих угроз.

Именно поэтому для реальных изменений нужны системные решения. Краеугольным камнем таких решений должны стать независимые и открытые конкурсные процедуры в системе прокуратуры и органах правопорядка, а также реальные инструменты для очистки институтов.

Доказательством этому служит тот факт, что именно НАБУ и САП, руководители и сотрудники которых назначаются по действительно независимым конкурсам, стали едва ли не единственными институтами в стране, способными пресекать произвол правоохранителей и масштабные коррупционные махинации.

И это при том, что это наименее многочисленные институты в системе, которые из-за своей работы подвергаются постоянным преследованиям со стороны подконтрольных СБУ и прокуратуры структур.

Как отметил руководитель подразделения детективов НАБУ Александр Абакумов в эфире "Украинской Правды", в настоящее время в НАБУ и САП над этими задачами работают всего лишь около 900 человек.

Однако уже очевидно, что президент Зеленский и его окружение считают своим приоритетом сохранение "ручного влияния" на СБУ, прокуратуру, Нацполицию и ДБР.

Ценой, которую платит общество, остается прогнившая система. Однако если политики рано или поздно сменятся в результате выборов, то для органов правопорядка и прокуратуры крайне необходимы конкурсы и инструменты очистки.

Но пока что ключевые законодательные изменения, касающиеся прокуратуры и правоохранительных органов, либо приостановлены, либо нам предлагают пустую показуху вместо реформ.

Прежде всего речь идет о законопроекте №16144, о котором в октябре правительство Зеленского пафосно отчиталось перед парламентом под голословным названием "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно усовершенствования организационных основ деятельности органов прокуратуры, обеспечения институциональной независимости органов прокурорского самоуправления и органа, осуществляющего дисциплинарное производство".

Голосовать по нему в зале в первом чтении народные депутаты планируют уже сегодня — 10 ноября.

Но ни о чистке прокуратуры, ни о независимых конкурсах в проекте речи не идет.

Вместо этого предлагаемые изменения лишь закрепляют существующую систему круговой поруки, поскольку фактически оставляют все кадровые отборы за самими прокурорами и их руководством.

Процедур очистки, подобных переаттестации (как это сейчас предусмотрено для БЭБ и Таможни), вообще нет. А прокурорское самоуправление, по версии авторов, должно улучшиться благодаря созданию Совета этических стандартов, который будет проверять добросовестность и профессиональную компетентность членов Совета прокуроров (ключевого органа прокурорского самоуправления) и Квалификационно-дисциплинарной комиссии прокуроров (КДКП).

Вот только контролировать решения в новосозданном Совете будут те же люди из прокурорской системы. В итоге всё это может лишь зафиксировать существующие проблемы и точно не решит их.

Зато первое и главное, что нужно для перемен в прокуратуре, — это независимый конкурс на должность генерального прокурора и законодательные гарантии от политического увольнения.

Без независимого конкурса генеральный прокурор остаётся политическим назначенцем. На практике это означает одно: назначение на должность возможно только в случае полной лояльности президенту и политическим силам, которые это назначение одобрили.

И наоборот — любые действия, направленные на расследование деятельности политических элит или очищение системы, закончатся неизбежным увольнением.

Последний яркий пример — полное игнорирование закона обоими последними главами ГП: беглецом Русланом Кравченко и и. о. генерального прокурора Антоном Ковальским. Оба отказались возбуждать уголовное дело в отношении руководителя фракции "Слуги народа" Давида Арахамии.

Политически назначенные чиновники отказывались даже зарегистрировать дело и позволить НАБУ и САП хотя бы начать расследование в отношении лица, которое с большой вероятностью стоит за раздачей конвертов с деньгами в парламенте.

Потому что такое расследование угрожает конкретным политикам, которые нужны подконтрольной системе.

Исправить это удалось исключительно благодаря судебному контролю, и именно в Высшем антикоррупционном суде, судьи которого также назначались по результатам независимого отбора с участием международных экспертов. Произошло это после того, как наш Центр противодействия коррупции (ЦПК) подал в ВАКС соответствующее заявление.

Вместо развития системы правосудия, очищения прокуратуры и внедрения новых стандартов — генеральный прокурор становится препятствием для начала расследования и гарантией неприкосновенности отдельных лиц.

К слову, реалии показывают, что даже большая лояльность к власти не гарантирует генеральному прокурору абсолютно ничего. Даже лояльные генеральные прокуроры становятся козлами отпущения для политиков. Стоит лишь вспомнить, как увольняли уже бывших, достаточно лояльных к власти генеральных прокуроров Андрея Костина и Ирину Венедиктову. Оба лишились своих должностей неожиданно быстро, бесцеремонно и без особых объяснений.

Читайте также: Реформа для своих. Почему прокуратура и дальше будет зависимой от политиков

Несмотря на то, что Конституция определяет срок полномочий генерального прокурора в целых 6 лет, практика показывает, что удержаться на этой должности дольше полутора-двух лет невозможно. В первую очередь — из-за политизированности должности и механизмов назначения и увольнения. Но полутора-двух лет не хватает даже на то, чтобы расследовать дело и направить его в суд. Особенно когда речь идет об организованной преступности и тяжких преступлениях. Не говоря уже о системных изменениях в прокуратуре.

Невозможно обеспечить стабильность работы системы за столь короткий срок. И в этом, в частности, кроется ответ на вопрос, почему критически важные расследования часто не приводят к результату в виде передачи дела в суд. А криминалитет часто избегает наказания и просто меняет криптокошельки чиновников, которым нужно заплатить за отсутствие проблем с законом. Зато реальные наказания получают воры колбасы в супермаркете.

Без обеспечения независимости ключевой фигуры в системе прокуратуры все остальные изменения не имеют никакого значения. Потому что в противном случае прокурорское самоуправление или рядовые прокуроры не имеют шанса стать независимыми. Ведь их руководитель остается политическим назначенцем, личность которого меняется каждые полтора-два года вместе со своим видением работы, изменений и правил игры, а может, и криптокошельком.

Именно поэтому политическая управляемость и лояльность порождают коррупцию и крышевание "колцентров" вместо реального обеспечения справедливости. В системе очень хорошо понимают, что завтра всё может измениться, постоянства нет, как и неотвратимости наказания. А транслируемые в высших кабинетах страны ценности в виде лозунгов о том, что "коррупцию нужно контролировать и возглавить, а не бороться с ней", становятся правилом выживания.

Совершенно иные подходы и правила действуют в системах с независимыми руководителями. Яркое тому свидетельство — последние спецоперации НАБУ и САП, такие как "Мидас", "Фемида", "Форест Гамп" и "Карфаген". Независимые антикоррупционные институты разоблачают высокопоставленных чиновников, направляют такие дела в суд и добиваются вынесения приговоров.

Специализированная антикоррупционная прокуратура (САП) сегодня — единственный остров в системе прокуратуры, где проводятся действительно независимые конкурсы на должности руководителя, руководителей подразделений и прокуроров. Всех отбирают независимые комиссии, в состав которых, конечно, входят и прокуроры, но решения принимаются путем обязательного голосования двух экспертов, делегированных международными партнерами.

Именно благодаря этим инструментам в своё время удалось не допустить в САП и НАБУ беглеца Руслана Кравченко, который не прошел проверки на добропорядочность независимыми комиссиями, но прошел тест на политическую лояльность к власти. Его первыми достижениями на этой должности стали атака на НАБУ с массовыми обысками и отмена конкурсов на руководящие должности в прокуратуре.

В то же время прокуроры, прошедшие отбор независимых комиссий в САП, сейчас отстаивают в судах подозрения по самым громким разоблачениям последних лет.

Предложенная же правительством Зеленского модель в законопроекте №16144 для всех остальных прокуроров не выдерживает никакой критики. Вся власть остается у людей из системы, которые всё равно зависят от политически назначенного руководителя.

• Генеральный прокурор остается политическим назначенцем; его заместители также находятся вне каких-либо процедур отбора.
• Руководителей департаментов в Офисе генерального прокурора будут отбирать комиссии, созданные политически назначенным генеральным прокурором из числа руководителей ОГП и одного представителя Совета прокуроров (6 членов от руководителей ОГП + 1 от Совета прокуроров).
• Руководителей областных и окружных прокуратур, а также их заместителей должен отбирать Совет прокуроров (это 15 прокуроров разных уровней: трое из ОГП, 7 — из окружных прокуратур, 4 — из областных прокуратур и 1 представитель из САП).
• Руководителей подразделений областных прокуратур, заместителей руководителей окружных прокуратур и руководителей подразделений окружных прокуратур будут отбирать комиссии, созданные областными прокурорами из числа 6 руководителей соответствующих прокуратур и 1 представителя Совета прокуроров.

В итоге речь идет даже не о том, что большинство принадлежит прокурорам, в такой модели нет места никому извне системы.

Независимость Совета прокуроров якобы должна обеспечить уже упомянутую выше проверку кандидатов на добропорядочность и профессиональную компетентность, которую будет осуществлять вновь создаваемый Совет по этическим стандартам.

Однако состав Совета по этическим стандартам трудно назвать независимым, скорее наоборот. Предлагается, чтобы первые два года она действовала во временном составе из шести членов: 3 прокурора от Совета прокуроров и по одному представителю от Совета судей, Президиума Национальной академии правовых наук и Уполномоченного ВРУ по правам человека. Решение должно приниматься четырьмя голосами.

Подобная конфигурация в составе и процедуре принятия решений выглядит как полное издевательство, поскольку представители непрокурорской квоты вызывают ещё больше вопросов.

Например, Уполномоченный по правам человека — это также полностью политическая фигура, которую назначает парламент. Нынешний уполномоченный Дмитрий Лубинец до этого назначения был народным депутатом. Уже сейчас, в силу закона, Уполномоченный назначает трех человек в прокурорский КДКП по согласованию с правоохранительным комитетом. Так вот, в 2024 году Лубинец предложил в КДКП адвоката Екатерину Коваль, приближенную к заместителю руководителя Офиса Президента Олегу Татарову, которая в интересах ОП два года срывала и затягивала конкурс на должность руководителя САП.

Совет судей неоднократно выделялся назначением сомнительных кандидатов. Например, в конкурсную комиссию по отбору членов ВККС и в целом отличился системной защитой круговой поруки в судебной системе. Ранее даже регистрировали законопроект о её ликвидации.

Через два года состав РЕС обновится и станет постоянным, причем большинство голосов будут иметь уже прокуроры, делегированные Советом прокуроров. Еще трое будут делегированы по одному представителю от КДКП, съезда адвокатов и съезда юридических вузов.

В этом контексте упоминаются аналогии с судебной системой. В своё время первые попытки очистки судебной системы, включая конкурс в Верховный Суд, провалились именно потому, что кандидатам с лёгкостью удавалось объяснить роскошь квартир и автомобилей фантастическим образом, вроде заработков на сборе клубники. И это при том, что к этим процедурам присоединялся Общественный совет добропорядочности, который предоставлял свои заключения относительно кандидатов.

Хотя бы как-то изменить подходы к анализу и оценке добропорядочности кандидатов в судейской сфере удалось лишь со временем и с введением независимых представителей общественности и международных экспертов, которым было предоставлено реальное влияние на процесс. И даже в этих условиях он еще далек от идеала.

В подходе к проведению прокурорских конкурсов и оценке добропорядочности кандидатов в КДКП и РПУ нет места независимым членам комиссий, поэтому с большой вероятностью провал этих процедур — вопрос времени.

Помимо этих изменений, законопроект содержит ещё много других нюансов и деталей. Он вводит оценку качества работы прокуроров, но с теми же внутренними прокурорскими комиссиями, которые будут проводить отбор прокуроров. Расширяются полномочия Совета прокуроров, который будет утверждать порядок отбора и оценки прокуроров, увеличивается состав КДКП за счет прокурорской квоты.

Комитет по правоохранительной деятельности парламента уже предложил принять этот законопроект в целом, добавив несколько незначительных поправок.

Однако все эти изменения не имеют никакого значения по вышеуказанным причинам. Единственное, что изменится, — назначение подконтрольных людей в прокуратуре получит вывеску "независимый отбор", а члены Совета прокуроров и КДКП получат гордое звание "добросовестных" без реальных проверок. Страна в очередной раз потеряет время и возможность для реальных изменений в этом секторе.

Елена Щербан, заместитель исполнительного директора Центра противодействия коррупции