Как сократить разрыв между требованиями ЕС и украинской реальностью евроинтеграции
Четыре переговорных кластера за один год и одновременно десять приоритетных реформ, большинство из которых до сих пор не выполнены. Это краткое описание украинской евроинтеграции в 2026 году. Как бы парадоксально это ни звучало на фоне коррупционных скандалов, кадровых перестановок и ежедневных российских атак, Еврокомиссия в новом Отчете о расширении фиксирует очевидный прогресс Украины на пути в ЕС.
В июне мы открыли Кластер 1 "Основы процесса вступления", в июле — Кластер 6 "Внешние отношения", в октябре — Кластеры 2 "Внутренний рынок" и 3 "Конкурентоспособность и инклюзивный рост". Остальные два кластера Европейская комиссия также оценивает как готовые к открытию.
В то же время в этом же документе содержится гораздо менее приятная оценка украинской реальности. ЕС отмечает замедление темпов принятия евроинтеграционных законопроектов, а 10 приоритетов Кос-Качки, согласованных ещё в декабре 2025 года, на данный момент так и остались в основном невыполненными.
Именно разница между прогрессом в переговорах и внутренним темпом Украины смещает внимание с формальных этапов движения к членству в ЕС на то, что происходит с реформами на практике.
Поэтому интересно сопоставить оценку Еврокомиссии с видением гражданского общества не через отдельные недостатки в деятельности государственных органов, а как систему взаимосвязанных шагов и проблем и определить, какие решения являются предпосылкой для дальнейшего прогресса.
Отчет о расширении и Теневой отчет коалиции общественных организаций при координации Лаборатории законодательных инициатив — документы с разными функциями, но с общей целью: реализация реформ в Украине в соответствии с лучшими европейскими практиками и стандартами. Где они пересекаются, чего требуют и что рекомендуют — разбираем далее.
Судебная реформа: без стратегии, зато с конкурсами
В части функционирования судебной власти оценки Еврокомиссии в этом году сдержанные: уровень готовности Украины к вступлению — "между определенным и умеренным", а прогресс за отчетный период — ограниченный.
Это совпадает с оценкой ЛЗИ в "Теневом отчете 2026": "период с сентября 2025 года по июль 2026 года включительно характеризовался умеренным прогрессом в конкурсных процедурах судебной власти, которые начались ранее. В то же время общая ситуация с реформированием сферы правосудия находилась на этапе искусственного стратегического кризиса".
Прогресс в проведении конкурсов действительно наблюдается. Завершился ряд конкурсов в апелляционные суды, прежде всего в города с населением свыше миллиона человек (кроме Киева), и в Высший антикоррупционный суд; продолжается процедура отбора новых судей в местные суды; определены победители в конкурсах в новые специализированные административные суды. Высшая квалификационная комиссия судей (ВККС) совместно с Общественным советом добропорядочности (ОСД) продолжают квалификационную оценку действующих судей.
Но проблема в другом: эти процессы происходят без единой актуальной Стратегии развития системы правосудия и конституционного судопроизводства. Её не принимают с 2023 года. Еврокомиссия ожидает, что документ будет разработан в рамках широких консультаций и будет содержать план мероприятий с определённым бюджетом. Теневой отчет также подчеркивает это: без такой Стратегии последующие этапы судебной реформы остаются набором отдельных мер, а их выполнение — фрагментарным. Но кто за это должен отвечать? Ранее этим документом занимался Офис Президента и профильный заместитель по судам Ирина Мудра. Однако сейчас она обвиняется в совершении ряда преступлений, а ОП не спешит возвращаться к принятию Стратегии. Теневой отчет предлагает, чтобы в дальнейшем Стратегию развития судебной власти утверждал Высший совет правосудия (ВСП) после консультаций с Верховным Судом.
Кроме того, Украина до сих пор не вернула международный компонент в процедуру отбора новых членов ВККС. То есть за полгода до истечения полномочий действующих членов Высшей квалификационной комиссии судей нет разумного варианта, который позволил бы законодательно выполнить требование Еврокомиссии. Ведь имеющиеся проекты законов получили критические отзывы от Венецианской комиссии. Невыполненным остается и требование об участии независимых экспертов, номинированных международными партнерами, в отборе на вакантные должности и проверке судей Верховного Суда.
Позиция Еврокомиссии здесь стала еще более четкой. Преждевременное прекращение участия независимых экспертов до полного реформирования украинских органов назначения, по мнению ЕС, создает риск для судебной реформы. Поэтому участие международных экспертов в формировании ВККС и ВРП требуют продлить, а в отборе на вакантные должности судей в Верховный Суд и проверке добросовестности судей — его обеспечить.
Это также перекликается с рекомендациями экспертов ЛЗИ в "Теневом отчете" и других исследованиях. Украине необходим комплексный стратегический подход к привлечению международного элемента в конкурсную процедуру, и этот международный элемент должен присутствовать до вступления Украины в ЕС.
Сложная ситуация с назначением новых судей сохраняется в Конституционном Суде (КСУ). С конца ноября там будет шесть вакансий и всего 12 действующих судей. А Второй сенат КСУ потеряет кворум. Несмотря на проведённые проверки, ни парламент, ни Съезд судей не спешат назначать кандидатов по своим квотам. Еврокомиссия же подчеркивает необходимость назначений без промедления. Теневой отчет предлагает изменить сам подход: заблаговременный запуск конкурсных процедур до истечения полномочий действующих судей КСУ, а не тогда, когда существует риск потерять минимальное необходимое количество голосов для принятия решений.
Прокуратура: новые старые требования с приставкой "срочно"
В части прокуратуры новый отчет о расширении принципиально не меняет список проблем и требований по их решению. Зато меняется тон.
Европейская комиссия довольно кратко излагает события, которые привели к бегству бывшего генерального прокурора Руслана Кравченко за границу. После этого требование, которое озвучивается из года в год — изменить порядок назначения и увольнения генерального прокурора — в Отчете сформулировано уже как срочное. Процедура должна стать более прозрачной и основываться на профессиональных качествах.
Теневой отчет предлагает конкретные механизмы привлечения прокурорского самоуправления и деполитизации процедуры. Действующий порядок назначения и увольнения Генерального прокурора, по мнению экспертов ЛЗИ, негативно влияет на независимость не только лица, занимающего эту должность, но и всей системы прокуратуры. В реформе прокуратуры это едва ли не самая сложная мера, учитывая конституционные ограничения и политические перспективы.
ЕС ожидает укрепления институциональной независимости и потенциала органов прокурорского самоуправления. Совет прокуроров, по мнению Еврокомиссии, должен более активно использовать имеющиеся механизмы для защиты прокуроров от неправомерного вмешательства и незамедлительно реагировать на сообщения об угрозе независимости. Также необходимо усовершенствовать дисциплинарную ответственность прокуроров.
Сохраняются требования об отмене положений, позволяющих назначать и переводить прокуроров в прокуратуры более высокого уровня без конкурса, а также о введении конкурсного отбора на руководящие должности в прокуратурах всех уровней. Теневой отчет и здесь переходит на уровень практики: формальная гарантия от перевода без согласия, а также другие гарантии неувольнения с должности по политическим соображениям не устраняют проблемы так называемого вывода прокуроров за штат в связи с ликвидацией, реорганизацией подразделения или сокращением численности прокуратуры. Этим часто злоупотребляют вновь назначенные руководители подразделений после вступления в должность — прокуроров выводят за штат, а должности заполняют в "ручном режиме" теми, кто им нравится. На неконституционность соответствующей практики КСУ указывал еще в декабре 2024 года, однако проблема остается актуальной.
То есть за якобы разными требованиями — конкурсный отбор на руководящие должности прокуратур всех уровней, порядок назначения генерального прокурора, дисциплинарная ответственность, усиление Совета прокуроров и т. д. — стоит одна проблема. Институциональная независимость прокуратуры до сих пор остается уязвимой. Прокуроры не уверены, что их должность зависит исключительно от профессионализма, а сама сфера защищена от политического влияния.
Часть этих вопросов потенциально может решить правительственный законопроект № 16144, который 11 ноября народные депутаты поддержали в первом чтении. По мнению экспертов ЛЗИ, он требует существенной доработки к второму чтению.
Система правопорядка: слабая государственная политика
В системе правопорядка (раздел 24 acquis) отчет о расширении еще более прямолинеен. Европейская комиссия продолжает настаивать на том, что государственная политика в сфере противодействия организованной преступности является слабой. Каждый украинец в последнее время наглядно убедился в этом — на примере противодействия мошенническим колл-центрам, наркосетям и участия в этом правоохранителей.
В сфере приведения законодательства в соответствие с acquis ЕС в борьбе с организованной преступностью за отчетный период прогресса не было. Отсутствует рамочный закон "Об органах правопорядка", хотя рабочая группа почти завершила его подготовку. Теневой отчет подчеркивает необходимость завершения работы над ним, унификации базовых подходов к статусу и деятельности органов, а уже в рамках построенной системы — развития отдельных институтов.
Недостаточным является прогресс в выполнении Комплексного стратегического плана реформирования органов правопорядка. По данным Министерства внутренних дел (МВД), реализовано лишь 27% мероприятий, хотя срок действия документа истекает уже в 2027 году.
Отсутствует Стратегия противодействия организованной преступности на 2026–2030 годы, которая будет основываться на проведенном исследовании SOCTA (ее проект прошел общественное обсуждение в начале октября). Теневой отчет подробно указывает: результаты оценки рисков организованной преступности (SOCTA) следует регулярно использовать для определения стратегических приоритетов, планирования работы правоохранительных органов и распределения ресурсов и т. д.
Речь идет не просто о просроченных сроках. Система не имеет единой архитектуры. Теневой отчет подчеркивает необходимость укрепления институционального потенциала правоохранительных органов. Важно реальное планирование развития этой сферы, ведь способность этих институтов противодействовать организованной преступности (киберпреступность, финансовые преступления, наркопреступность и т. д.) является залогом безопасности всех стран ЕС от уголовно-противоправных посягательств.
В отношении отдельных органов ключевые акценты совпадают с оценками ЛЗИ в "Теневом отчете". В частности, следует ввести конкурсы на замещение должностей высшего уровня в Национальной полиции. И общественность, и ЕС отмечают отсутствие прогресса в реформах Государственного бюро расследований и Службы безопасности Украины (СБУ). Последняя, несмотря на все новые вызовы полномасштабной войны, должна концентрироваться на вопросах национальной безопасности. Комплексная реформа СБУ актуальна, точечные изменения её не заменят, но в условиях полномасштабной войны необходимо найти баланс между подотчётностью и её эффективностью как спецслужбы.
Бюро экономической безопасности (БЭБ), напротив, продолжает реформирование: продолжаются переаттестация и набор новых сотрудников. Однако оплата труда его сотрудников должна соответствовать уровню других правоохранительных органов. Кроме того, крайне важно утвердить Стратегию финансовых расследований, четко согласовать работу с другими органами власти, например с таможней в вопросах товарной контрабанды и т. п. То есть кадровое перезагрузка БЭБ — лишь первый шаг, без надлежащих ресурсов само учреждение будет оставаться ограниченно дееспособным.
Из новостей — Еврокомиссия подчеркивает необходимость реформирования системы судебной экспертизы (не только в коррупционных делах, но и в целом). Отдельно акцентируется внимание на проблемах наркопреступности из-за уязвимости общества и отдельных его слоев, в частности военных. Также ЕС наконец четко отождествил угрозы терроризма с действиями РФ (как международные преступления, так и подрывная деятельность ФСБ на территории Украины).
В этом году в Отчете о расширении раздел 24 "Юстиция, свобода и безопасность" в большей степени касается того, насколько украинская система безопасности совместима с будущим членством в общем пространстве ЕС — что соответствует видению общественности.
В погоне за качеством
В ежегодном Отчете о расширении Еврокомиссия традиционно оценивает прогресс кандидатов на членство в Европейском Союзе и определяет приоритеты реформ на следующий год. Поэтому его оценки легко интерпретировать как своеобразный рейтинг стран в процессе вступления и начать сравнивать, достаточно ли быстро движется Украина по сравнению с Молдовой, Черногорией или Албанией. В то же время превращать это в гонку не имеет смысла — все страны начинали процесс евроинтеграции в разных условиях, в том числе исторических.
У Молдовы другие исходные условия: меньшее количество судов, органов и должностей, которые необходимо реформировать. В то же время её правительство и парламент работают более слаженно, ведь избирательные циклы проходят регулярно. Однако, например, перезагрузку Верховного суда, которую Украина провела в 2017 году, Молдова завершает сейчас. И, если в Украине уже давно можно подводить итоги работы обновленного Верховного Суда и исправлять ошибки при назначении новых судей, то оценить эффективность текущих реформ Верховного Суда Молдовы можно будет не раньше, чем через три, а то и пять лет.
Черногория ведет переговоры о вступлении в ЕС значительно дольше, чем Украина. Албания находится на другом этапе выполнения промежуточных критериев, но получила статус кандидата еще во времена украинской Революции достоинства.
Сравнение темпов мало что объясняет, ведь каждое из государств движется к ЕС в разных контекстах, в зависимости от общественно-политических, экономических и связанных с безопасностью обстоятельств, которые непосредственно влияют на этот процесс. Без сомнения, собственный темп евроинтеграции не дает права годами откладывать изменения.
Теневой отчет же добавляет этот контекст и представляет наш путь евроинтеграции в динамике. Это видение экспертов общественных организаций, которое перекликается с оценками международных партнеров, но в то же время не дублирует официальных документов ни ЕС, ни Украины. Вместо этого он демонстрирует разрывы в государственной политике между решениями и их внедрением и дает практические законодательные и институциональные рекомендации по их устранению. То есть отвечает на вопрос "как именно" Украине выполнить требования ЕС.
Таким образом, фактически значительная часть возможных решений уже на столе. Дальше вопрос в том, найдётся ли политическая воля и институциональная способность это реализовать — не только провести необходимые законопроекты через парламент и поставить галочку напротив выполненных показателей, но и изменить подходы в работе институтов.
Возможность продемонстрировать это у государства есть, в частности, в рамках IBAR — оценки выполнения нами промежуточных критериев по кластеру "Основы процесса вступления". Украина планирует пройти эту процедуру уже в 2027 году, чтобы продемонстрировать прогресс в евроинтеграции и высокую мотивацию к вступлению в ЕС. Её положительный результат необходим для дальнейшего продвижения переговоров. Поэтому речь идёт не о статистике, а о способности довести до конца то, о чём государство, Еврокомиссия и гражданское общество говорят не первый год.