Сергій Головатий: Зараз президент є авторитарним. Але після зміни Конституції за Медведчуком президент стане абсурдним

Один із авторів чинної Конституції Сергій Головатий не називає нинішній Основний закон досконалим. Але зміни, напрацьовані Медведчуком, Морозом і Симоненком, нариваються на нещадну критику депутата-колишнього міністра юстиції.

В інтерв'ю "Українській правді" Головатий не залишив каменя на камені від проекта змін до Конституції, який народився в результаті переговорів влади та лідерів лівої опозиції.

- Враховуючи, що ви є прихильником реформи політичної системи України, як ви оцінюєте останні напрацювання групи Медведчук-Мороз-Симоненко в перетворенні України на парламентську республіку? Відомо, що хоча законопроект ще не зареєстрований, він циркулює серед депутатів.

- Передовсім, хочу наголосити на тому, що не можна називати це політичною реформою (виділення Головатого – УП), як це роблять дуже багато політиків та журналістів. Даний процес внесення змін до Конституції має відношення лише до реформи інститутів державної влади або ж іншими словами – реформи системи державного правління.

Сама ж держава дійсно є інститутом політичної системи суспільства, одним із множини його елементів. Тому ті, хто веде мову про "політреформу", просто демонструють свій освітній та професійний рівень знань. І вже за цим можна судити, наскільки ці люди взагалі розуміють "що вони творять".

Я дивлюсь на все це крізь призму двох визначальних для мене речей. Перше – вже існуючих стандартів у Європі. Та друге – впровадження цих стандартів у Конституцію, і відповідно – у закони України.

Тільки тоді можна вести мову про наближення України до європейських традицій, моделей організації влади, стосунків між людиною й державою. На жаль, цей законопроект дуже мало відповідає цим вимогам.

Він великою мірою є еклектичним. В ньому абсолютно відсутня єдина концепція, скерована на реальне посилення контролю державної влади людиною – зокрема, чи суспільством - загалом.

Слід не забувати того, що й наша Конституція 1996 року є еклектичною. Але з нею сталося це через надзвичайно гостру на той час політичну ситуацію в Україні, коли вона приймалася під тиском реальних обставин – загрозою проголошеного Кучмою референдуму, на який він виніс для ухвалення варіант Основного Закону "а-ля Лукашенко".

Тоді Верховна Рада за одну "конституційну ніч" відвернула загрозу брутального авторитаризму.

А за роки по тому ми мали б набути того досвіду, на основі якого можна було б відшліфувати недолугість Конституції, усунути її юридичні недоліки, на які ще 1997 року вказала Венеціанська Комісія. Саме так ми могли б досягти набагато вищої якості документа, щоб наша Конституція відповідала принципам європейського конституціоналізму. Щоб виключити можливість подвійного, а то й потрійного тлумачення положень Конституції тими гілками влади, які в Україні традиційно перебувають у стані протистояння – законодавчої та виконавчої.

Цей проект, який поширено серед депутатів, такого не забезпечує. У окремих місцях цей проект іде навіть всупереч тим європейським завоюванням, яких ми досягли у 1996 році, всупереч європейським стандартам, які Україна дала зобов'язання перед Радою Європи запровадити у себе вдома. А під цими зобов`язаннями стоять підписи Кучми як президента й Мороза як голови Верховної Ради.

Так, наприклад, у 121 статті цього проекту є пропозиція повернути те, що було у сталінсько-брежнєвських конституціях, та від чого ми відмовилися, створюючи Конституцію 1996 року: право Генеральної прокуратури здійснювати загальний нагляд за дотриманням законодавства.

Така прокурорська функція вигадана головним "юристом-теоретиком" сталінського режиму Вишинським у трагічновідомі 1930-ті роки – в період тотальних репресій. Тоді нагляд прокуратури за дотриманням закону кожною людиною та держорганами й організаціями надав прокуратурі квазісудову функцію, поставивши прокуратуру і юридично, і фактично понад судами. Але це було в ті часи, коли в Радянському Союзі суди нічого не значили.

Але навіть і тоді суди виводились за межі механізму прийняття остаточного рішення по відношенню до людини. А навіщо ж робити це зараз? Навіщо позбавляти суди притаманної за європейським стандартом лише їм (і більше нікому!) функції – визначити, чи відповідає дія особи (фізичної чи юридичної) закону?

Тим більше, що Україна вже більш як сім років поспіль не може ніяк виконати обіцянку, дану нею офіційно усій європейській спільноті.

І, отже, цей проект пропонує, по-перше, відновити сталінсько-берієвський атавізм у Конституції України; та, по-друге, забезпечити цій людиновбивчій функції конституційне життя впродовж 5-ти років. По сьогодні ця функція не скасована, прокуратура її здійснює неконституційно, бо вона й досі міститься у законі про прокуратуру радянського зразка, ухваленого в "доконституційні часи".

Всі репресії, які здійснюються прокуратурою, все, що робив Потебенько, все, що робить Піскун – затримуючи людей, тримаючи їх роками під слідством, не передаючи справи до суду – це випливає з функцій загального нагляду!

Це – просто жахлива річ! Це руйнація судової системи як незалежної гілки влади. У мене у зв`язку з цим є пропозиція до авторів конституційних змін: якщо ви пропонуєте ще на 5 років пролонгувати функцію прокуратури (але вже на конституційному рівні), завдяки якій вона здійснює юридичне прикриття переслідувань людей за політичні переконаннями (яскравим прикладом чого є довжелезний ланцюг кримінальних справ проти опонентів режиму Кучми – журналістів, суддів, адвокатів, політиків та бізнесменів), то чому б на конституційному рівні не дозволити лікарям – лікувати, а хірургам, зокрема, – дорізати людей в залежності від їхніх політичних поглядів та переконань?

- Але це ідеться про прокуратуру. А як ви оцінюєте пропозиції з приводу перетворення України на парламентську республіку?

- Ну немає тут парламентської республіки. Проект явно свідчать про те, що і в цьому питанні автор не досить добре володіє предметом. Зверніть увагу лише на одну дрібничку – автор ототожнює Кабінет міністрів із поняттям Уряд.

Так, дійсно на будинку, де сьогодні розміщено Кабінет міністрів України, чи то за часів перебування Пустовойтенка на посаді головного адміністратора цього приміщення, чи за часів його прем`єрства, було прикріплено металеву табличку із написом "Будинок Уряду України".

Ну, Валерія Павловича можна зрозуміти. Він тоді не писав Конституції, він – не є юристом-конституціоналістом, тому з нього, як кажуть "и спроса нет". Під час неодноразових відвідин Москви, йому, мабуть впав у око великолітерний напис на приміщенні розстріляного в свій час Єльциним будинку Хасбулатовського Верховного Совєта федеральної Росії – "Дом Правительства Российской Федерации".

І подумав Валерій Павлович: "А чому б і собі такого не вліпити?". Та не відав прихильник запозичень, що російське поняття "правительство" виникло не в часи "політичної епохи Кучми", а в часи монаршого абсолютизму царської Росії, коли цим поняттям охоплювалася (як і в усіх інших монархіях) система здійснення влади, на чолі якої стояв абсолютний монарх, а йому підпорядковувалися міністри "Его Высочайшего Превосходительства".

В радянські часи ця суто російська традиція перейшла до назви радянського "Совета министров", який здійснював свою діяльність не самостійно, а під пильним оком і "мудрим керівництвом" не меншою мірою "Высочайшего" – "Генерального Секретаря ЦК КПСС и его Политбюро".

Якщо ж поцікавитися, що в європейській традиції (яка почала формуватися ще у вісімнадцятому столітті, коли абсолютні монархії скасовувалися і натомість виникали конституційно обмежені монархії та республіки) відповідає російському поняттю "правительство" та українському поняттю "уряд", то ми досить швидко переконаємося, що у них під цим поняттям (англійське – "government"; французьке – "gouvernement") означає: національне правління; система правління; державне правління (не плутати із поняттям "управління"); система здійснення державної влади; державна влада; врядування.

У найширшому розумінні – це сукупність усіх органів публічної влади.

За трохи вужчим значенням у класичних європейських парламентських моделях система державного правління (державної влади) включає логічний ланцюг елементів – починаючи від інститутів влади, які залучені до процесу формування виконавчої влади, продовжуючи цілісним інститутом, який власне здійснює виконавчу владу, та завершуючи інститутом, який від імені народу контролює виконавчу владу.

Усе це разом і називається "government", тобто – "уряд" як державна влада, система правління, влада в цілому (врядування) тощо.

Тому в залежності від форми правління цей ланцюг складають: у конституційно обмеженій монархії, наприклад, у Великій Британії – монарх (який юридично є формальним главою виконавчої влади) та його кабінет (реально наділений владними повноваженнями виконавчої влади) та орган законодавчої влади, який формує та контролює кабінет.

У парламентській республіці, наприклад, Німеччині – інститутами, які залучені до процесу формування кабінету, є президент та парламент; інститутом, який власне здійснює виконавчу владу, є кабінет міністрів на чолі з першим міністром (прем`єр-міністром); а контролює їх від імені народу - парламент.

Все це як у Великій Британії, так і в різних європейських республіках і складає систему під назвою "уряд".

Що ж нам пропонує автор проекту змін існуючої в Україні системи правління (влади)? Тут уся виконавча влада не виступає цілісним інститутом, відповідальним перед народом через парламент – вона зумисне роздроблена на три частини, які мають різну юридичну природу свого походження, і які відповідно по-різному підпорядковані іншим інститутам влади та по-різному контрольовані, а той узагалі не контролюються народом.

Так, передбачається, що одна частина складу виконавчої влади призначається парламентом за поданням прем'єр-міністра.

Друга частина - призначається парламентом за поданням президента.

Третя частина – призначається Кабінетом міністрів за поданням прем`єр-міністра.

І тільки та частина центральної виконавчої влади, яку складає Кабінет міністрів, називається у проекті "урядом". А такі складові як служба національної безпеки (яка мало змінилася як одна з головних загроз свободі людини), чи все те, що потрапляє під контроль керівників інших органів центральної виконавчої влади (не міністрів) – голів державних комітетів, взагалі випадає з-під сфери контролю народом через парламент.

Я хотів би, щоб автор проекту навів хоч одну модель європейської парламентської республіки, де таке можливе, чи існує на практиці. У Європі уся система центральної виконавчої влади поставлена під повний контроль народу.

Все це є суцільним запереченням принципу відповідальної влади (responsible goverment), без дотримання якого годі вести мову про парламентську модель.

Крім того, за проектом, є ще й четверта частина. Вона, як і три попередні частини національного рівня, формується Кабінетом міністрів, але зовсім не контролюється народом. Мова йде про голів місцевої державної адміністрації. Та й такого взагалі в Європі не існує, щоб місцева влада призначалася центральною виконавчою владою. Вона у Європі обирається населенням відповідно до стандартів місцевого й регіонального самоврядування, визначених Європейською конвенцією...

Я торкнувся тільки порядку призначення. Але така ж сама вакханалія закладена цим проектом і стосовно порядку звільнення.

Отже, це однозначно свідчить про те, що народ усунуто від неодмінної для парламентського правління прерогативи – формувати та контролювати виконавчу владу як цілісний організм. Натомість пропонується цей цілісний організм препарувати, а його органи посадити на апарати штучного життєзабезпечення, які залежать від волі оператора чи операторів.

- Але прихильники цього законопроекту кажуть, що реформа очевидна: значно підсилюються функції Верховної Ради, яка формує майже всю виконавчу владу...

- Ви праві стосовно оцього "майже". Такою ж мірою, якою Верховна Рада "майже" формує усю виконавчу владу, українське суспільство буде контролювати її теж "майже".

У проекті записано: "Кабінет міністрів відповідальний перед президентом і Верховною Радою". Отже, тільки якась часточка виконавчої влади відповідальна. Ну, припустімо, перед Верховною Радою – ще зрозуміло, хоча я вже наголошував: перед нею має бути відвідальною уся виконавча влада. А президент тут до чого?

Чому Кабінет за парламентської моделі має бути відповідальним перед однією людиною, яка сама не є відповідальною перед усім народом? Хто ця одна людина така, щоб Кабінет міністрів перед нею відповідав? Хто?!

- Він є главою держави.

- Так, але ж у парламентській республіці він не має жодного відношення до виконавчої влади! До формування виконавчої влади має відношення народ, який обирає депутатів, які потім формують Кабінет міністрів. Немає таких систем влад у Європі, де б виконавча влада відповідала перед однією особою.

Навіть у США, де є чиста президентська модель, і адміністрацію формує президент, Конгрес жорстко контролює функціонування цілісної виконавчої влади.

- Але в цьому законопроекті Медведчука-Мороза-Симоненка президент має просто церемоніальну функцію – вносить узгоджену кандидатуру прем'єра...

- Якщо парламентська республіка, то люди самі обирають собі прем'єра й усю очолювану ним виконавчу владу...

Але погляньмо на інший момент проекту: у парламенті формується коаліція депутатських груп і фракцій. По-перше, не може існувати двох видів політичних об`єднань у парламенті – і "груп", і "фракцій". Європейський досвід свідчить, що це одне й те ж саме, але назва в різних країнах різна – або "групи", або "фракції".

Далі. А ті депутати, що не бажають входити (і це їхнє невід`ємне право) до депутатських фракцій, вони що – позбавляються права брати участь у формуванні парламентської більшості? Якщо так, то тоді це вже не демократія, заснована на принципах парламентаризму. Тоді частина народу знову ж таки позбавляється своєї участі у формуванні влади та її контролі.

- А хіба безпартійні депутати можливі при партійних виборах?

- А хто сказав, що безпартійному – зась представляти народ, який сам у переважній більшості є безпартійним?. Хіба можна заборонити громадянинові, який у силу різноманітних причин та обставин бажає залишатися незалежним політиком, бути включеним у партійний список на виборах? Тоді буде дискримінація за політичними поглядами й переконаннями.

- Але у цьому ж законопроекті написано, що у разі виходу із фракції, за списком якої ти став депутатом, втрачається мандат.

- Це інше питання. Не може депутат, уповноважений народом на представництво народу, втратити мандат за зміну своїх поглядів і переконань. Цей мандат надається народом. І фракція чи партія його забрати не може. З цього питання є висновок Венеціанської комісії (коли вона аналізувала законопроект 0999). І там чітко сказано: така пропозиція не може бути підтримана, бо вона суперечить юридичній природі мандата представника народу.

Отже, я переконаний що автора найновіших змін до Конституції зовсім не цікавили ті висновки Венеціанської комісії, які вона вже зробила чи стосовно чинної Конституції, чи стосовно пропонованих раніше пропозицій, з точки зору принципів європейського конституціоналізму, включно із принципом верховенства права. Якби ж він переслідував мету привести українську систему правління до європейських стандартів, то ці висновки були б методологічною основою змін.

Я наведу ще один приклад. У проекті записано: "Верховна Рада обирає зі свого складу Голову ... , першого заступника та заступників Голови... Кількість заступників Голови Верховної Ради України визначається Верховною Радою України". Назвіть мені хоч одну країну західної демократії, де є багато "заступників спікера". Є спікер та віце-спікер, який його заміщає, коли спікер відсутній.

У нас сьогодні два заступники. Навіщо змінювати цю норму?

- Очевидно, оскільки хочуть як у Росії – щоб кожна сила мала свого віце-спікера...

- Правильно! Отже, за приклад береться не Європа, а "демократична" Росія, де Дума є керованою так само, як і наша пропрезидентська більшість. Ще не вщух шквал критики адміністрації президента за те, що вона є буцімто "новим Політбюро", як терміново створюється "своє" – "парламентське Політбюро".

У парламенті повинен бути церемоніальний спікер, який повинен забезпечити дотримання регламенту та інших формальних процедур – підписування законів, проведення зустрічей з іноземними делегаціями та представництво парламенту в стосунках з іншими гілками влади. Все! Більше нічого. То навіщо ж нам кільканадцять "заступників голови Верховної Ради"? "Купівля" лідерів фракцій? Якщо буде 12 фракцій – буде 12 заступників. Буде 35 фракцій – буде 35 заступників. Хіба це не "політбюро"? Чим вони будуть займатися?

Далі. Цей проект відступає від принципу рівності усіх перед законом ще ось у чому: у статті 19 чинної Конституції чітко витримано один із наріжних каменів принципу верховенства права через таку формулу: "органи державної влади ..., їхні посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України". Отже, усі органи державної влади та їхні посадові особи є рівними за юридичною природою своїх повноважень, межами та способом їх здійснення. Одним із підставових принципів діяльності всіх органів відповідальної влади є принцип законності.

Але у цьому проекті написано, що внутрішня робота парламенту ухвалюється Регламентом, який він сам приймає. Не законом, а регламентом! І повноваження заступників також будуть регулюватися регламентом.

Вибачте, а чому для Верховної Ради такі привілеї? Чому всі органи влади – рівні і мають діяти на підставі закону, а Верховна Рада – "найрівніша" і може 226 голосами переписувати під себе всі правила?

- Але деякі опозиціонери кажуть, що парламент повинен працювати саме за Регламентом, а не за законом "Про регламент", оскільки закон може не підписати президент.

- Правильно, він повинен мати таке право. Але чому це він за чинною Конституцією може ветувати всі закони, а за пропонованими змінами у нього це право відбирається тільки стосовно правил діяльності закодавчого органу?

Що це депутати за панове, що їм надано привілейований статус, щоб самим вигадувати для себе правила? Президент на те і глава держави, щоб дивитися, чи забезпечена в цих правилах справедливість, рівність прав депутатів, гарантії для діяльності опозиції...

Я глибоко переконаний у тому, що у майбутньому, коли Президентом України буде не Кучма, а – Людина, то він обов`язково накладе вето на регламентні норми, ухвалені диктатурою більшості в Українському Домі у січні 2001 року, якщо вони міститимуться в законі.

А оскільки пропонується їх залишити у правовому акті, який не може бути відхилений президентом, то метою цього проекту якраз і є позбавити нового президента можливості скасувати диктатуру більшості, яка й понині діє у Верховній Раді.

За європейськими стандартами парламентської демократії не може 226 депутатів нав’язати свою волю 224 депутатам. Саме за європейськими стандартами президент у парламентській республіці є гарантом не прав людини (бо таким гарантом ніхто не може бути, окрім суду), а гарантом справедливості, в основі якої лежить баланс прав та інтересів суспільства, представленого депутатами.

Диктатура парламентської більшості нічим не відрізняється від диктатури однієї людини чи однієї партії. Це довела жорстока дійсність формальної парламентської демократії, яка власне і народила режим Гітлера.

Повоєнний же європейський парламентаризм вибудовано на засадах справедливості, що означає обов`язковість врахування інтересів меншості та гарантовані для неї права. У проекті конституційних змін немає жодних механізмів захисту меншості від диктатури парламентської більшості.

Загалом у цьому проекті - що не стаття, то доказ того, що немає єдиної концепції переходу до парламентської моделі правління, яка б забезпечувала правдиву реалізацію принципу відповідальності законодавчої й виконавчої влади перед народом.

- Якщо проаналізувати ще один аспект: норма обрання президента парламентом у 3/4 голосів?

- Треба 337 голосів. Ви пам'ятаєте, скільки часу обирали Ткаченка спікером? А треба було лише 226 голосів. Хіба не є очевидним, що це є один з інструментів якщо не розгону парламенту президентом, то явної можливості тиску на нього?

- Але ж тут будуть партійні списки, буде структурований парламент...

- Ну то й що! Молдова – приклад. Скільки там часу обирали президента? Для чого вводиться ця норма про вибори президента в парламенті? Щоб через 3 місяці, якщо не оберуть президента, був розпуск Верховної Ради? Досить просто дати вказівку депутатам не з'являтися на голосування і блокувати вибори президента – бо будуть невигідні результати виборів до парламенту. І тоді Верховна Рада іде у відставку.

- Добре, а на ваш погляд, яка кількість голосів треба для обрання президента у Верховній Раді?

- Чекайте, почнемо з того, що: чи погодиться народ віддати своє право обирати главу держави, як це належить йому за чинною Конституцією, самостійно й безпосередньо? Автори законопроекту зазіхнули на це право.

- Але Леонід Кравчук, наприклад, казав, що оскільки повноваження президента значно скорочуються, то не треба і проводити всенародні вибори такого президента.

- Марно говорити про особу, для якої право народу не є святим, як не є святою і Конституція. Те, про що мріяли українці впродовж багатьох століть, для Кравчука виявилося таким, що не є вартим навіть відзначення на державному рівні, тобто дріб`язком.

- Якщо дивитися відсторонено, чи досить повноважень у президента згідно з цими напрацюваннями?

- Ці повноваження не відповідають концепції парламентської республіки. Він і надалі залишається наділеним істотно впливовими повноваженнями, але неконтрольованим.

- Чому? Він підконтрольний перед парламентом через імпічмент.

- Але ця процедура залишається такою, що реалізувати її практично неможливо.

- Тобто, на ваш погляд, цей президент є достатньо сильним?

- За діючої Конституції інститут президента є авторитарним, а за пропонованими змінами – абсурдним.

Цей законопроект – це еклектика. Головною функцією усього дійства під назвою "політична реформа" є увічнення в Україні перелицьованого авторитаризму та часом явного абсурду.