Ющенко звільняє губернаторів... від своєї сваволі?
Середа, 27 жовтня 2004, 18:03
Карл Маркс колись казав, що "буття визначає свідомість". Регіональна адміністративна еліта України, устами Анатолія Близнюка, наступника Віктора Януковича на посаді голови Донецької облдержадміністрації, дещо змінила формулювання цієї думки: "Точку зрения определяет место сидения".
"Надо знать, что желает начальник"
А місце сидіння українського губернатора є дуже хитким. За майже десятиліття існування посади голови обласної держадміністрації президент Кучма підписав 72 укази про звільнення губернаторів. Рекорд за кількістю губернаторських звільнень має Херсонська область. Тут голів обласних держадміністрацій міняли 8 раз, причому останній звільнений херсонський губернатор Сергій Довгань пробув на своїй посаді лише 3 місяці.
Звільнити губернатора неважко – безпроблемних регіонів, тим більше в Україні, не існує. Тому в епоху Кучми для губернатора було головним вміти:
а) вчасно показувати, що лояльність до президента перевищує лояльність до інших центрів впливу (тут найуспішнішим був губернатор Київщини Анатолій Засуха, який зберігає за собою посаду вже восьмий рік);
б) орієнтуватися у чому полягає "фішка" політики центра на поточний момент часу.
Щодо лояльності, то тут ще складніше: окрім забезпечення достатньої підтримки президентським силам під час виборів (пам'ятаємо, як в листопаді 1999 р. втратили свої посади голови Вінницької і Полтавської облдержадміністрацій після того, як у тих областях переміг Олександр Мороз), потрібно ще й вміти підігрувати кожній із основних українських олігархічних груп і при цьому не перегравати.
Наприклад, завелика "любов" колишнього губернатора Дніпропетровщини Миколи Швеця до групи "Приват" напередодні великої приватизації коштувала йому посади. Аналогічним результатом закінчився і потяг лояльності екс-голови Львівської облдержадміністрації Мирона Янківа до прем'єр-міністра Януковича.
Цікаво, що з цих двох факторів "успішного" губернаторства більш пріоритетним є все ж таки лояльність. Згадаймо, хоча б початок минулого року: тільки-но призначений прем'єр-міністр Янукович, "збентежений" стрімким зростанням боргу із повернення ПДВ обіцяє губернаторам, що, мовляв, за результатами першого півріччя 2003 р. голови двох областей, які матимуть найгіршу динаміку по податкових надходженнях, втратять власні посади.
Найгірші показники тоді за цим критерієм були в Полтавської і Сумської областей. Але подання на звільнення було подане тільки на Євгена Томіна. А от Володимир Щербань, який забезпечив на минулих парламентських виборах блокові "За єдину Україну!" 17,05% голосів (другий результат блоку по Україні після Донбасу), незважаючи на яскраво виражені економічні негаразди області ще й досі продовжує обіймати посаду губернатора Сумщини.
Вміння "працювати з електоратом" наразі є більш вагомим для президента Кучми фактором аніж, скажімо, один з найгірших показників промислового зростання і один з найнижчих рівнів зарплати по Україні.
Той факт, що соціально-економічний стан регіону, якщо тільки немає дуже різкого падіння показників, є другорядним критерієм при оцінюванні роботи голови облдержадміністрації. Враховуючи, що звільнення з посади, з відповідною втратою доступу до усіх регіональних благ, може статися миттєво і дуже неочікувано – для Янківа, наприклад, звільнення стало настільки неочікуваним, що мало не вбило його – це вирощує в регіональної еліти комплекс "врємєнщика". Для якого головне – вміти вилучити максимально можливий обсяг зиску за мінімальний період часу.
Цей комплекс був характерний усій адміністративно-бізнесовій еліті України на початку 1990-х років. Але із економічною і політичною стабілізацією протягом останніх 10 років цей комплекс в Україні майже зник, залишившись лише рудиментом на деяких штучно створених острівцях нестабільності, на кшталт обласних і районних адміністрацій.
Не є "охоронною грамотою" для губернатора і відверта "партійність" регіону. Наприклад, екс-голова Чернівецької облдержадміністрації Теофіл Бауер, який так відчайдушно намагався робити знаки пошани об'єднаним соціал-демократам, тим не менш втратив посаду.
Так само, як і екс-губернатор Закарпаття Геннадій Москаль, який розгромив команду свого попередника і головного регіонального ворога СДПУ(о) Віктора Балоги. Щоправда, Москаль отримав "компенсацію" у вигляді Держкомміграції. Різниця полягає лише в обмеженості кадрового резерву, тут одного партійця міняють на іншого.
Звичайно, є випадки, коли губернаторство тривало не менше 5 років і регіональним елітам навіть дозволяли створити щось на кшталт "вотчини" із власною маленькою олігархічною структурою. Класичний приклад, це Київщина Анатолія Засухи або Луганщина Олександра Єфремова.
Утім, критерії оцінки і пріоритети у цих адміністраторів були абсолютно такі самі – лояльність вища за економічний успіх – і це навряд чи стимулювало розвиток цих регіонів.
"Яка розумна є цьому альтернатива?"
Передусім, необхідно створити систему чітких, прозорих критеріїв роботи місцевих держадміністрацій. Показники, за якими можна було б легко обрахувати, оцінювати їхню динаміку, порівнюючи з динамікою по інших регіонах.
Саме таку систему критеріїв і передбачає указ Віктора Ющенка "Про критерії оцінки діяльності голів місцевих державних адміністрацій".
Ефективність керування державних менеджерів визначатиме:
а) кількість створених робочих місць і високі темпи зростання реальних доходів населення;
б) динаміка рівня народжуваності, середньої тривалості життя, міграції;
в) темпи промислового і сільськогосподарського виробництва, обсяги залучених інвестицій;
г) якість реагування місцевих чиновників на листи і звернення громадян.
Звичайно, деякі з цих критеріїв можна критикувати. Наприклад, рівень реальних доходів населення залежить не тільки і не стільки від регіональної влади, скільки від дій Кабміну. Звичайно, можна до цих критеріїв додавати інші й доволі імовірно, що система критеріїв надалі дійсно розшириться.
Наприклад, російські економісти Ткачов і Луценко запропонували розширену систему критеріїв розвитку регіонів з 60 показників, які може використовувати центральна влада щодо місцевих чиновників. Зокрема, включили до нього рівень місцевої інфляції, співвідношення доходів 20% найбагатших і найбідніших мешканців регіону, особисте споживання на душу населення, коефіцієнт концентрації доходів, кількість самогубств та ін.
Утім указ має позитив, який не затьмариться неточностями і неповнотою. Це те, що центральна влада буде встановлювати прозору систему відносин між центром і регіонами, яка дуже чітко зорієнтує голів місцевих держадміністрацій на основні пріоритети розвитку регіону. Для регіональної влади цей указ – оберіг від сваволі центру.
Цікаво, що для центру, для президента Ющенка цей указ є не дуже вигідним. Оскільки відверто заважатиме Ющенкові створювати під себе вертикаль виконавчої влади. Якщо відбувається звільнення – має бути дуже чітка і беззаперечна аргументація. Інакше казатимуть, що Ющенко порушує власний указ.
До того ж, виділяючи саме ці критерії, Ющенко не просто спрямовує дії регіональної влади, він фактично визначає і основні пріоритети держави загалом. А отже, опосередковано задає цими критеріями і основні пріоритети у власній політиці.
Сергій Кисельов, координатор економічних програм Школи політичної аналітики, заввідділу журналу "Комп&ньон"
"Надо знать, что желает начальник"
А місце сидіння українського губернатора є дуже хитким. За майже десятиліття існування посади голови обласної держадміністрації президент Кучма підписав 72 укази про звільнення губернаторів. Рекорд за кількістю губернаторських звільнень має Херсонська область. Тут голів обласних держадміністрацій міняли 8 раз, причому останній звільнений херсонський губернатор Сергій Довгань пробув на своїй посаді лише 3 місяці.
Звільнити губернатора неважко – безпроблемних регіонів, тим більше в Україні, не існує. Тому в епоху Кучми для губернатора було головним вміти:
а) вчасно показувати, що лояльність до президента перевищує лояльність до інших центрів впливу (тут найуспішнішим був губернатор Київщини Анатолій Засуха, який зберігає за собою посаду вже восьмий рік);
б) орієнтуватися у чому полягає "фішка" політики центра на поточний момент часу.
Щодо лояльності, то тут ще складніше: окрім забезпечення достатньої підтримки президентським силам під час виборів (пам'ятаємо, як в листопаді 1999 р. втратили свої посади голови Вінницької і Полтавської облдержадміністрацій після того, як у тих областях переміг Олександр Мороз), потрібно ще й вміти підігрувати кожній із основних українських олігархічних груп і при цьому не перегравати.
Наприклад, завелика "любов" колишнього губернатора Дніпропетровщини Миколи Швеця до групи "Приват" напередодні великої приватизації коштувала йому посади. Аналогічним результатом закінчився і потяг лояльності екс-голови Львівської облдержадміністрації Мирона Янківа до прем'єр-міністра Януковича.
Цікаво, що з цих двох факторів "успішного" губернаторства більш пріоритетним є все ж таки лояльність. Згадаймо, хоча б початок минулого року: тільки-но призначений прем'єр-міністр Янукович, "збентежений" стрімким зростанням боргу із повернення ПДВ обіцяє губернаторам, що, мовляв, за результатами першого півріччя 2003 р. голови двох областей, які матимуть найгіршу динаміку по податкових надходженнях, втратять власні посади.
Найгірші показники тоді за цим критерієм були в Полтавської і Сумської областей. Але подання на звільнення було подане тільки на Євгена Томіна. А от Володимир Щербань, який забезпечив на минулих парламентських виборах блокові "За єдину Україну!" 17,05% голосів (другий результат блоку по Україні після Донбасу), незважаючи на яскраво виражені економічні негаразди області ще й досі продовжує обіймати посаду губернатора Сумщини.
Вміння "працювати з електоратом" наразі є більш вагомим для президента Кучми фактором аніж, скажімо, один з найгірших показників промислового зростання і один з найнижчих рівнів зарплати по Україні.
Той факт, що соціально-економічний стан регіону, якщо тільки немає дуже різкого падіння показників, є другорядним критерієм при оцінюванні роботи голови облдержадміністрації. Враховуючи, що звільнення з посади, з відповідною втратою доступу до усіх регіональних благ, може статися миттєво і дуже неочікувано – для Янківа, наприклад, звільнення стало настільки неочікуваним, що мало не вбило його – це вирощує в регіональної еліти комплекс "врємєнщика". Для якого головне – вміти вилучити максимально можливий обсяг зиску за мінімальний період часу.
Цей комплекс був характерний усій адміністративно-бізнесовій еліті України на початку 1990-х років. Але із економічною і політичною стабілізацією протягом останніх 10 років цей комплекс в Україні майже зник, залишившись лише рудиментом на деяких штучно створених острівцях нестабільності, на кшталт обласних і районних адміністрацій.
Не є "охоронною грамотою" для губернатора і відверта "партійність" регіону. Наприклад, екс-голова Чернівецької облдержадміністрації Теофіл Бауер, який так відчайдушно намагався робити знаки пошани об'єднаним соціал-демократам, тим не менш втратив посаду.
Так само, як і екс-губернатор Закарпаття Геннадій Москаль, який розгромив команду свого попередника і головного регіонального ворога СДПУ(о) Віктора Балоги. Щоправда, Москаль отримав "компенсацію" у вигляді Держкомміграції. Різниця полягає лише в обмеженості кадрового резерву, тут одного партійця міняють на іншого.
Звичайно, є випадки, коли губернаторство тривало не менше 5 років і регіональним елітам навіть дозволяли створити щось на кшталт "вотчини" із власною маленькою олігархічною структурою. Класичний приклад, це Київщина Анатолія Засухи або Луганщина Олександра Єфремова.
Утім, критерії оцінки і пріоритети у цих адміністраторів були абсолютно такі самі – лояльність вища за економічний успіх – і це навряд чи стимулювало розвиток цих регіонів.
"Яка розумна є цьому альтернатива?"
Передусім, необхідно створити систему чітких, прозорих критеріїв роботи місцевих держадміністрацій. Показники, за якими можна було б легко обрахувати, оцінювати їхню динаміку, порівнюючи з динамікою по інших регіонах.
Саме таку систему критеріїв і передбачає указ Віктора Ющенка "Про критерії оцінки діяльності голів місцевих державних адміністрацій".
Ефективність керування державних менеджерів визначатиме:
а) кількість створених робочих місць і високі темпи зростання реальних доходів населення;
б) динаміка рівня народжуваності, середньої тривалості життя, міграції;
в) темпи промислового і сільськогосподарського виробництва, обсяги залучених інвестицій;
г) якість реагування місцевих чиновників на листи і звернення громадян.
Звичайно, деякі з цих критеріїв можна критикувати. Наприклад, рівень реальних доходів населення залежить не тільки і не стільки від регіональної влади, скільки від дій Кабміну. Звичайно, можна до цих критеріїв додавати інші й доволі імовірно, що система критеріїв надалі дійсно розшириться.
Наприклад, російські економісти Ткачов і Луценко запропонували розширену систему критеріїв розвитку регіонів з 60 показників, які може використовувати центральна влада щодо місцевих чиновників. Зокрема, включили до нього рівень місцевої інфляції, співвідношення доходів 20% найбагатших і найбідніших мешканців регіону, особисте споживання на душу населення, коефіцієнт концентрації доходів, кількість самогубств та ін.
Утім указ має позитив, який не затьмариться неточностями і неповнотою. Це те, що центральна влада буде встановлювати прозору систему відносин між центром і регіонами, яка дуже чітко зорієнтує голів місцевих держадміністрацій на основні пріоритети розвитку регіону. Для регіональної влади цей указ – оберіг від сваволі центру.
Цікаво, що для центру, для президента Ющенка цей указ є не дуже вигідним. Оскільки відверто заважатиме Ющенкові створювати під себе вертикаль виконавчої влади. Якщо відбувається звільнення – має бути дуже чітка і беззаперечна аргументація. Інакше казатимуть, що Ющенко порушує власний указ.
До того ж, виділяючи саме ці критерії, Ющенко не просто спрямовує дії регіональної влади, він фактично визначає і основні пріоритети держави загалом. А отже, опосередковано задає цими критеріями і основні пріоритети у власній політиці.
Сергій Кисельов, координатор економічних програм Школи політичної аналітики, заввідділу журналу "Комп&ньон"
