Кадровый фэн-шуй вместо прозрачных конкурсов: почему нам нужен независимый отбор на топ-должности
В последние недели общество всколыхнула новость о том, что НАБУ и САП предъявили подозрение экс-главе Офиса Президента Андрею Ермаку. И не только ему – подозрения получили еще шестеро, в том числе экс-вице-премьер Алексей Чернышов. Речь идет о деле поместья "Династия" – легализации 460 млн грн на элитном строительстве под Киевом, которое, в свою очередь, является частью грандиозного операции "Мидас".
Бесспорно, мы бы не увидели эти и другие громкие разоблачения без прошлогодних июльских протестов, когда украинцы отстояли независимость антикоррупционных органов. Но когда НАБУ и САП вручают подозрения людям из ближайшего окружения власти, возникает логичный вопрос: почему одни правоохранительные органы в Украине могут работать независимо, а другие – нет?
Ответ давно известен. Все начинается с того, кто и как назначает их руководителей.
Именно от руководства зависит, будет ли орган работать беспристрастно и самостоятельно. А фундамент этой независимости — открытые конкурсы с независимыми конкурсными комиссиями.
Подход доказал свою эффективность. Прозрачные конкурсы в сочетании с общественным контролем способны приносить реальные результаты. Поэтому было бы логично применить эту практику и к другим органам правопорядка – прежде всего к Офису Генерального прокурора, ГБР и Нацполу. Но что-то пошло не так.
Почему руководителей этих органов до сих пор не выбирают прозрачно, при чем здесь международные эксперты и действительно ли они являются панацеей от недобросовестных назначений? Будем разбираться.
Почему именно Генпрокуратура, ГБР и Нацполиция?
Здесь достаточно вспомнить многочисленные скандалы с участием их должностных лиц. Начиная с недавно раскрытой коррупции в руководстве полиции ряда областей, которые, по версии СБУ, прикрывали деятельность офисов по производству порнографии. И заканчивая скандалом о фальшивых инвалидностях среди прокуроров или посещения фигурантами "плёнок Миндича" здания центрального аппарата ГБР, которое на плёнках называют "вокзалом".
Поэтому запрос на реформирование правоохранительной системы назрел уже давно. И одним из первых шагов должно стать изменение подходов к процессу избрания руководителей этих органов, ведь, как известно, "рыба гниет с головы". Здесь и пригодится уже наработанный опыт прозрачных и независимых конкурсов – как в случае с НАБУ, САП, НАЗК, БЕБ и т. д.
Однако как только конкурсы начинают угрожать политическому контролю, правила игры резко меняются. Особенно когда действующие процедуры назначения дают массу возможностей для манипуляций, а значит, выгодны для власти.
Как это работает сейчас? Рассмотрим на примере Офиса Генерального прокурора. Конституция устанавливает лишь общие требования к генпрокурору – возраст, стаж работы и т. д. А решение о его назначении полностью в руках Президента, правда, с согласия Верховной Рады. Последнее требование является не более чем формальностью, тем более в эпоху "монобольшинства".
Существующая процедура – это прямая возможность назначать лояльных к Банковой людей.
Пожалуй, самым показательным примером стала экс-глава прокуратуры Ирина Венедиктова, которая считала, что "Генеральный прокурор – это заместитель президента по вопросам справедливости", а "Офис Генерального прокурора – "око государево".
Недалеко от нее ушел и нынешний глава ОГП Руслан Кравченко, которого еще во времена руководства налоговой службой связывали с Офисом Президента. Самое интересное, что до своего назначения Кравченко участвовал в конкурсах на должность прокурора САП и директора НАБУ. И в обоих случаях не прошел дальше собеседования по добропорядочности. К слову, эти конкурсы проводили как раз независимые комиссии с участием экспертов, делегированных международными партнерами. Показательно, не так ли?
С директором ГБР ситуация схожа. Его тоже назначает Президент, но в этом случае – по представлению конкурсной комиссии. В нее входят три представителя от Президента, три – от Верховной Рады, и до трех человек от Кабмина по представлению международных организаций. В таком составе последние не имеют никаких реальных рычагов влияния и были включены сугубо "для вида". Поэтому неудивительно, что в 2021 году в составе комиссии не было ни одного члена, номинированного международными организациями, и в итоге она состояла почти полностью из подконтрольных Банковой людей. Это превратило конкурс в фикцию, а имя победителя – нынешнего главы ГБР Алексея Сухачева – было известно еще до завершения конкурса.
Другой пример – Иван Выговский, которого в июле 2023 года назначили главой Национальной полиции. По закону главу Нацполиции назначает правительство по представлению премьер-министра и по предложению министра внутренних дел. Вот и все. Как и в предыдущих случаях, никакого прозрачного отбора или хотя бы намека на независимую конкурсную процедуру.
При этом вопросов к добропорядочности главы Национальной полиции более чем достаточно. В частности, уже после назначения на должность Иван Выговский поселился в доме под Киевом за 6,5 млн гривен, оформленном на давнюю подругу его семьи, которая и близко не имела доходов, соизмеримых с такой дорогостоящей недвижимостью.
Более того, журналисты Bihus.Info выяснили, что сестра Ивана Выгивского стала совладелицей компании, которая торговала топливом как минимум с двумя фигурантами уголовных производств, в которых следствие вела полиция под руководством самого Выгивского.
Проблема, конечно, не только в фамилиях. Офис Генпрокурора, ГБР и Нацполиция имеют значительные штаты сотрудников, которые занимаются делами, в том числе в отношении топ-чиновников, силовиков и судей. И если эти органы полностью подконтрольны политической власти – они включают режим "не замечать" для "своих" и превращаются в инструмент давления для "чужих".
Как должны начаться реформы и почему они не продвигаются
Скандальные руководители не вечны. Но как сделать так, чтобы на их место не пришли такие же? Ответ кроется в изменении подходов к процессу отбора и назначения руководителей этих органов. В частности, в апреле этого года НАПК завершило разработку проекта новой Антикоррупционной стратегии на 2026–2030 годы, которая предусматривала концепцию конкурсного отбора руководства ОГП, ДБР и Нацполиции.
Почему Антикоррупционная стратегия важна? Потому что это ключевой государственный документ, который определяет основные направления борьбы с коррупцией и содержит четкий механизм реализации предусмотренных мер. Ее принятие является международно-правовым обязательством Украины и частью рекомендаций ЕС. Предыдущие стратегии действовали в 2014–2017 и 2021–2025 годах, однако между ними страна более четырех лет жила без такого документа, что негативно сказалось на ряде реформ – от Нацполиции до ГПС.
По словам вице-премьер-министра по вопросам европейской и евроатлантической интеграции Тараса Качки, стратегия на 2021–2025 годы была эффективной и помогла усовершенствовать государственные процессы и предотвратить многие проявления коррупции. Новый проект Стратегии охватывает реформу правосудия, судебную систему, прозрачность государственного управления и предотвращение коррупции, с учетом предыдущего опыта и требований международных партнеров.
По крайней мере, так было изначально. В редакции Стратегии, переданной на рассмотрение правительству, были четкие нормы: провести конкурсы на руководство Нацполом и ГБР, а также на должность генпрокурора. Также Стратегия предлагала возобновить конкурсы на должности прокуроров ОГП и областных прокуратур.
К слову, такие же положения относительно отбора и увольнения генпрокурора, прокуроров и реформирования ГБР есть и в так называемом "Плане Качки-Коса". Это перечень из 10 конкретных шагов, которые должны были восстановить доверие после отката антикоррупционных реформ в июле 2025 года. Выполнение этих пунктов будут оценивать наши партнеры во время переговоров о вступлении Украины в ЕС. Поэтому выполнить их критически важно для евроинтеграции, и сделать это нужно в течение 12 месяцев с момента утверждения. Фактически – до конца года.
Однако всего за три месяца этот План уже почти сорвали – в начале апреля прогресс его выполнения был почти нулевым.
В конце апреля ситуация стала еще более угрожающей, ведь все положения о разработке и внедрении новых конкурсных процедур выбросили из проекта Стратегии – пока тот находился на рассмотрении Правительственного комитета под председательством Тараса Качки. А 15 мая эту редакцию уже передали на рассмотрение парламента.
Итак, теперь получается, что правительственный законопроект противоречит "Плану Качки-Коса", который является ключевым документом для отношений Украины и ЕС. Похоже, что для власти сохранить контроль над правоохранительными органами важнее, чем евроинтеграция и будущее страны в целом.
Однако есть и немного хороших новостей – председатель антикоррупционного комитета Анастасия Радина подала законопроект в редакции, разработанной НАПК, то есть в первоначальном варианте Стратегии, еще до поправок правительства. Собственно, закон не предусматривает необходимости представления стратегии именно правительством.
Поэтому сейчас на рассмотрении Верховной Рады находятся сразу две редакции новой Стратегии. Ее должны принять до конца июня. И крайне важно, чтобы парламент принял документ именно в редакции НАПК – то есть с пунктами о конкурсном отборе на высшие должности в Нацполиции, ГБР и с прозрачным отбором Генерального прокурора.
Как должны проходить конкурсы на топ-должности
Представим, что нам в конце концов удалось отстоять конкурсы на топ-должности. Как они должны выглядеть, чтобы гарантировать беспристрастность и отсутствие политического влияния? Ответ, на самом деле, на поверхности. Ведь в Украине уже есть немалый опыт проведения конкурсов с качественными процедурами и акцентом на независимый отбор. Рассмотрим несколько примеров.
НАБУ. Директора Бюро назначает Кабмин из списка кандидатов, которых предлагает конкурсная комиссия. Сама комиссия состояла из 6 человек: 3 от правительства и 3 от международных партнеров.
Согласно закону, Комиссия принимает решение, если за него проголосовали не менее четырех членов — в том числе не менее двух международных делегатов. А если голоса разделились поровну, закон отдает предпочтение решению, за которое проголосовали не менее трех членов комиссии, среди которых — не менее двух международных представителей. Эту процедуру еще называют правом "преимущественного голоса".
САП. Конкурсный отбор главы Специализированной антикоррупционной прокуратуры построен по схожему принципу.
Напомним, что после увольнения Назара Холодницкого в августе 2020 года конкурс на должность руководителя САП длился полтора года и сопровождался многочисленными вмешательствами. Тогда Комиссия состоялась из 11 членов, среди которых были и 4 представителя Совета прокуроров, назначенные по предложению международных партнеров. В то же время преобладание представителей парламента создало риски политического влияния: конкурс затягивали из-за срыв кворума, а скандальный ОАСК даже отменял порядок его проведения. В результате Александр Клименко стал победителем лишь после давления со стороны общественности и международных партнеров.
В настоящее время закон предусматривает более сбалансированную процедуру: главу САП избирает комиссия из шести человек – по три от Генерального прокурора и международных организаций, а решения принимаются только при поддержке международных экспертов. Конкурс должен быть полностью публичным: открытыми являются собеседования, голосование и оценка профессиональной компетентности и добропорядочности кандидатов, причем критерии добропорядочности четко определены.
И здесь возникает парадокс: такие требования существуют для руководителя САП, который является заместителем Генерального прокурора, но не для самого Генерального прокурора.
БЭБ. Конкурс на должность директора Бюро экономической безопасности Украины повторил сценарий отбора руководителя САП: когда стало ясно, что победить может "неудобный" кандидат, Офис Президента с помощью СБУ и членов конкурсной комиссии от правительства пытался затянуть или сорвать конкурс. Несмотря на это, уже после всеукраинских протестов, Кабмину пришлось назначить на должность Александра Цивинского.
Возьмем свежий пример — Высший антикоррупционный суд. Это был отбор 22 судей в Антикорсуд, который проводили Общественный совет международных экспертов и Высшая квалификационная комиссия судей. К слову, роль и деятельность международных экспертов в составе ВККС мы уже анализировали ранее.
Этот конкурс учел опыт предыдущего – тогда из-за чрезвычайно сложных практических заданий на должности судей ВАКС назначили лишь двух кандидатов.
Самым масштабным этапом второго конкурса, который начался в прошлом году и финальные этапы которого продолжаются до сих пор, стали собеседования с 69 кандидатами. Этот конкурс, в том числе, еще раз выявил некоторые важные моменты для качественного отбора на высшие должности государственной службы. Первое – достаточное время для тщательной проверки добропорядочности кандидатов. Второе – активное взаимодействие с общественностью.
К слову, "Автомайдан", как и во время вышеупомянутых конкурсов, вместе с другими общественными организациями предоставил ВККС и ГРМЕ свои аналитические выводы и замечания относительно кандидатов, дошедших до собеседований.
В итоге все эти конкурсы сформировали определенный паттерн. Это многоэтапный отбор из нескольких тестирований и практического задания, собеседования с проверкой профессионализма и добропорядочности, конкурсные комиссии с независимыми представителями, имеющими решающий голос.
Что обязательно нужно учесть?
Если сравнить результаты конкурсов на руководителей антикоррупционных институтов и судей, с одной стороны, и конкурсов на руководителей всех остальных органов правопорядка – с другой, сложно переоценить роль независимых экспертов.
В условиях низкого доверия к государственным институтам и высокого политического влияния именно они после 2014 года обеспечивали более независимый и прозрачный отбор. Это тот самый "свежий взгляд" со стороны, а не изнутри системы. И самым эффективным механизмом их влияния стало уже упомянутое право решающего голоса – когда решение конкурсной комиссии принимается только при обязательной поддержке определенного количества независимых экспертов.
Конечно, не всегда все проходит идеально. Даже при независимом отборе под надзором международных организаций бывают проблемы. Например, во время конкурса на должность главы САП до финального этапа вместе с Александром Клименко дошел прокурор Офиса генпрокурора Андрей Синюк, к кандидатуре которого были критические замечания от общественности. И после назначения Клименко Синюк автоматически стал его заместителем и был уволен лишь в конце прошлого года из-за возможной причастности к утечке данных во время досудебных расследований.
Конечно, чисто международная составляющая – не единственный показатель успешного конкурса.
Международные организации могут делегировать от себя в комиссии и украинских экспертов. Так было, например, с Романом Куйбидой – заместителем председателя правления "Центра политико-правовых реформ" и членом Общественного совета добропорядочности. Он вошел в состав комиссии по отбору руководителя САП именно по квоте "международников".
Поэтому главное условие – это не наличие независимых экспертов как таковых. Важно, чтобы в комиссии были представители, способные противостоять политическому влиянию и отстаивать свою позицию. А такие люди есть и среди украинских граждан. Впрочем, в состав комиссий в качестве представителей от правительства или парламента они, как правило, не входят – властям гораздо выгоднее назначать лояльных, а не независимых.
Не менее важны и адекватные сроки проведения конкурсов, многоэтапность отбора, надлежащее материально-техническое обеспечение комиссий, а также полная прозрачность процедур. Она должна включать обязательную публикацию всех документов на каждом этапе конкурса, взаимодействие с общественностью и трансляцию заседаний комиссий, собеседований с кандидатами и объявлений результатов. Критически важно, чтобы результаты выполненных кандидатами практических заданий и их оценка членами конкурсных комиссий были в открытом доступе, а все собеседования с кандидатами транслировались онлайн в режиме реального времени.
Если прозрачные конкурсы работают – почему их пытаются убрать?
Как видим, власть сегодня активно сопротивляется прозрачным конкурсам в органы правопорядка. Причина проста – желание сохранить или получить контроль над этими структурами. Это стремление ярко проиллюстрировал печально известный законопроект № 12414, который был призван лишить НАБУ и САП независимости. И отменить изменения удалось только благодаря неравнодушным гражданам, которые вышли на протесты по всей стране.
Другим примером, на этот раз из сферы правосудия, является риск потери международных экспертов в составе комиссии, отбирающей членов ВККС. Срок полномочий нынешнего состава ВККС истекает в июне 2027 года. Новую комиссию пытаются сформировать уже без участия независимых экспертов, делегированных международными организациями.
И понятно почему, ведь цена вопроса для власти чрезвычайно высока. По состоянию на май 2026 года вакантны около 1400 должностей судей общих судов, а вакансий в апелляционных судах – около 700. Кроме того, в октябре прошлого года начался конкурс на судей вновь созданного Специализированного окружного административного суда (17 должностей) и Специализированного апелляционного административного суда (10 должностей), которые должны заменить ликвидированный ОАСК.
Фактически речь идет не только об отдельных конкурсах, но и о будущем судебной системы. Именно ВККС в ближайшие годы будет формировать тысячи судейских назначений – от местных судов до новых админсудов. Поэтому без независимого контроля существует риск возврата к старым практикам.
Решить проблему может зарегистрированный законопроект № 13382 – он предлагает вернуть независимых международных экспертов в Комиссию. По сути, этот законопроект может стать тестом на готовность власти к реальной судебной реформе. Однако прошел уже год с момента его регистрации, а реальных действий до сих пор нет.
Второй характерный признак "неудобства" независимых представителей – то, что их всеми силами пытаются дискредитировать страшилками о "внешнем управлении". Подобные заявления звучали, в частности, от главы фракции "Батькивщина" Юлии Тимошенко. К слову, она тоже получила подозрение от НАБУ и САП в подкупе нардепов во время голосований.
Здесь стоит вспомнить, что нарратив "внешнего управления" еще в 2022 году использовал диктатор Путин – как одно из оправданий полномасштабной агрессии против Украины. Нужны ли еще аргументы, почему это ложный тезис?
На самом деле нет никакого конфликта между "суверенитетом" и независимым контролем.
В условиях слабых институтов независимые представители, делегированные международными институтами, – это временный, но необходимый механизм защиты будущих реформ. Как справедливо отметил в своем недавнем интервью уже упомянутый Роман Куйбида: "Трудно поверить, что политическая власть или судебные структуры назначат в такую комиссию независимого человека, а не послушного исполнителя их воли. А у иностранцев здесь нет "своих" кандидатов, на них сложнее влиять, потому что они ценят свою репутацию и авторитет".
Еще один способ, которым система сопротивляется, – это затягивание конкурсов. Особенно когда результат получается не таким, на который рассчитывала власть. Саботаж заседаний конкурсных комиссий, блокирование назначений, судебные обжалования, политическое давление и полное игнорирование закона – все это мы видели во время последних конкурсов на руководителя САП и директора БЭБ.
***
После всех скандалов, срывов конкурсов, откровенного саботажа реформ и громких уголовных производств вывод очевиден: система правоохранительных органов в Украине не реформируется указами, громкими заявлениями или очередными "обновленными концепциями".
Она реформируется изменениями институциональной культуры с ориентацией на права человека, верховенство права и добропорядочность, построением надлежащих внутренних процессов и процедур, прозрачностью в работе и постоянной коммуникацией с обществом, системой гражданского демократического контроля, настоящей переаттестацией действующих сотрудников, набором критической массы новых людей не из "системы" на открытых конкурсах, технологической модернизацией, гарантиями независимости, что, в частности, включает достойную оплату труда и социальные гарантии. Впрочем, первым шагом в любой реформе всегда является честный, прозрачный и независимый процесс отбора нового руководства.
Опыт последних лет это лишь подтвердил. Там, где руководителей выбирали через открытые конкурсы с участием независимых международных экспертов, – НАЗК, НАБУ, САП, БЕБ – система хотя бы начинала работать вопреки политическому влиянию.
Именно эти органы сегодня расследуют дела против людей, которых еще несколько лет назад считали "неприкасаемыми". И наоборот: там, где назначения оставались политически мотивированными, кулуарными, без прозрачных процедур и проверки добропорядочности – как в ОГП, ДБР или Нацполиции – эти органы просто превращались в инструмент "ручного управления" и расправы над критиками власти.
Именно поэтому борьба за конкурсы – это не о бюрократии и не о "грантовых прихотях", и уж точно не о "внешнем управлении". Это вопрос, будет ли в стране независимая правоохранительная система вообще. Потому что когда власть так упорно пытается убрать международный элемент из конкурсов, затянуть или переписать правила отбора – это означает только одно: контроль над силовыми структурами для нее до сих пор важнее независимости институтов и евроинтеграции.
Особенно абсурдно это выглядит на фоне истории о "неформальных практиках" Андрея Ермака, благодаря которым он принимал государственные решения — вплоть до подбора чиновников по фэн-шуй, астрологии или "правильной энергетике".
Украина, которая заявляет о движении в сторону ЕС и претендует на современную систему государственного управления, не может позволить себе выбирать руководителей по принципу личной близости, политической выгоды или мистических советов.
В государстве, которое борется за собственное будущее, руководителей должны определять профессионализм, добросовестность и независимость, а не Банковая, кулуарные договоренности или фэн-шуй.
Поэтому пока конкурсы с участием независимых представителей остаются хоть и не идеальным, но едва ли не единственным механизмом, который не дает старой системе продвигать наверх своих людей.
Татьяна Закопайло, юрист ВО "Автомайдан"