Після "Карфагена" прокуратура потребує очищення. Чому законопроєкт №16144 не допоможе
Операція НАБУ та САП "Карфаген" вкотре підсвітила прогнилість системи органів правопорядку та прокуратури. Якщо перша частина спецоперації показала, як прокурори збагачувалися на кришуванні колцентрів, то друга частина шокувала тим, наскільки глибоко криміналітет вкорінився в органах поліції, Службі безпеки України та прокуратурі.
Виявилося, що ті, хто мав би захищати людей від кримінальних осередків, не просто системно збагачувалися на нелегальному бізнесі з колцентрів і наркотрафіку. Вони банально допомагали кримінальним формуванням полювати на людей, використовуючи для цього свої службові повноваження та можливості.
Очевидно, що за цих обставин просто звільнень з посад, навіть генералів СБУ, або відсторонення прокурорів і поліцейських недостатньо. Притягнення цих людей до кримінальної відповідальності розпочато, але це тривалий процес.
Поміж тим, в системі прокуратури, СБУ та поліції залишаються сотні кадрів, які слухняно виконували незаконні вказівки та були в кращому випадку мовчазною частиною системи, а в гіршому — свідомими співучасниками.
Підопічний ексгенпрокурора Руслана Кравченка та організатор кришування кол-центрів Сергій "Канцлер" Кропива, наприклад, особисто проводив співбесіди з кандидатами на керівні посади в прокуратурі.
Ці люди залишаються на своїх місцях.
Вже звільнений генерал СБУ Антон Кравчук взагалі очолював внутрішню безпеку СБУ. Тобто відповідав за виявлення недоброчесних кадрів та порушників всередині служби.
Його товариш – генерал-майор Сергій Дука – був першим заступником керівника Департаменту захисту національної державності. Він керував сотнями оперативників, які мали протидіяти системним загрозам національної безпеки. Проте оприлюднені НАБУ матеріали свідчать, що Дука навпаки був яскравим втіленням цих загроз.
Саме тому для реальних змін потрібні системні рішення. Наріжним каменем таких рішень мають бути незалежні та відкриті конкурсні процедури в системі прокуратури та органах правопорядку, а також реальні інструменти для очищення інституцій.
Доказ цьому те, що саме НАБУ і САП, керівники та співробітники яких призначаються за дійсно незалежними конкурсами, стали чи не єдиними інституціями в країні спроможними зупиняти свавілля правоохоронців та масштабні корупційні оборудки.
Це при тому, що це найменш чисельні інституції в системі, які через свою роботу перебувають під постійними переслідуваннями ручних СБУ та прокуратури.
Як зазначив керівник підрозділу детективів НАБУ Олександр Абакумов в ефірі Української Правди, наразі в НАБУ і САП разом над цими задачами працюють всього лише близько 900 осіб.
Проте вже очевидно, що президент Зеленський та його оточення вважають своїм пріоритетом збереження "ручного впливу" на СБУ, Прокуратуру, Нацполіцію та ДБР.
Ціною, яку платить суспільство, залишається прогнила система. Проте якщо політики рано чи пізно зміняться через вибори, то для органів правопорядку та прокуратури критично необхідні конкурси і інструменти очищення.
Але поки що ключові законодавчі зміни щодо прокуратури та органів правопорядку або на паузі, або нам пропонують замилювання очей замість реформ.
Насамперед йдеться про законопроєкт №16144, яким у жовтні уряд Зеленського пафосно прозвітував про подання в парламент з голослівною назвою "про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення організаційних засад діяльності органів прокуратури, забезпечення інституційної незалежності органів прокурорського самоврядування та органу, що здійснює дисциплінарне провадження".
Голосувати його у залі у першому читанні народні депутати планують вже сьогодні – 10 листопада.
Але ні про очищення прокуратури, ні про незалежні конкурси в проєкті не йдеться.
Натомість пропоновані зміни лише бетонують існуючу систему кругової поруки, бо по факту залишають усі кадрові відбори за самими прокурорами та їхнім керівництвом.
Процедур очищення подібних до переатестації (як це зараз передбачено для БЕБ та Митниці) взагалі немає. А прокурорське самоврядування, за версією авторів, має стати кращим завдяки створенню Ради етичних стандартів, яка перевірятиме доброчесність та професійну компетентність членів Ради прокурорів (ключового органу прокурорського самоврядування) та Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (КДКП).
От тільки контролюватимуть рішення в новоствореній Раді так само люди з прокурорської системи. Все це в підсумку може лише законсервувати проблеми і точно не вирішить їх.
Натомість перше і головне, що потрібно для змін в прокуратурі, — це незалежний конкурс на посаду Генпрокурора та законодавчі гарантії від політичного звільнення.
Без незалежного конкурсу Генпрокурор залишається політичним призначинцем. На практиці це означає одне: призначення на посаду можливе лише у випадку повної лояльності до президента та політичних сил, які це призначення погодили.
І навпаки – будь-які дії, спрямовані на розслідування діяльності політичних еліт чи очищення системи, закінчаться неминучим звільненням.
Останній яскравий приклад – цілковите ігнорування закону обома останніми очільниками ОГП: втікачем Русланом Кравченком і в. о. Генпрокурора Антоном Ковальським. Обидва відмовилися розпочинати кримінальне провадження стосовно керівника фракції "Слуг Народу" Давида Арахамії.
Політично призначені посадовці відмовлялися навіть зареєструвати справу і дозволити НАБУ і САП бодай розпочати розслідування стосовно особи, яка з великою вірогідністю стоїть за роздачею конвертів із грошима в парламенті.
Бо таке розслідування загрожує конкретним політикам, які потрібні ручній системі.
Виправити це вдалося виключно завдяки судовому контролю, і саме у Вищому антикорупційному суді, судді якого також призначалися за результатами незалежного добору з міжнародними експертами. Сталося це після того, як наш Центр протидії корупції (ЦПК) подав до ВАКСу відповідну заяву.
Замість розбудови системи правосуддя, очищення прокуратури та впровадження нових стандартів – Генпрокурор стає бар'єром для початку розслідування та гарантією недоторканості окремих осіб.
До слова, реалії демонструють, що навіть велика лояльність до влади не гарантує особі Генпрокурора абсолютно нічого. Навіть лояльні генпрокурори стають цапами-відбувайлами для політиків. Варто лише згадати, як звільняли вже колишніх досить лояльних до влади Генпрокурорів Андрія Костіна та Ірину Венедіктову. Обоє позбулися своїх посад несподівано швидко, безцеремонно та без особливих пояснень.
Читайте також: Реформа для своїх. Чому прокуратура й далі буде залежною від політиків
Попри те, що Конституція визначає строк повноважень Генпрокурора у цілих 6 років, практика демонструє, що втриматися на цій посаді довше півтора-двох років неможливо. У першу чергу – через заполітизованість посади та механізмів призначення і звільнення. Але півтора-два роки часу не вистачає навіть на те, щоб розслідувати справу і скерувати її до суду. Особливо коли йдеться про організовану злочинність та тяжкі злочини. Не кажучи вже про системні зміни в прокуратурі.
Неможливо забезпечити сталість роботи системи за такий короткий час. І в цьому, зокрема, криється відповідь на те, чому критично важливі розслідування часто не добігають до результату у вигляді скерованої справи до суду. А криміналітет часто уникає покарання та просто змінює криптогаманці посадовців, яким треба оплатити відсутність проблем із законом. Натомість реальні покарання отримують крадії ковбаси в супермаркеті.
Без забезпечення незалежності ключової фігури в системі прокуратури всі інші зміни не мають жодного значення. Бо інакше прокурорське самоврядування чи рядові прокурори не мають шансу стати незалежними. Адже їхній керівник залишається політичним призначенцем, особа якого змінюється кожні півтора-два роки зі своїм баченням роботи, змін і правил гри, а може й криптогаманцем.
Саме тому політична керованість та лояльність породжують корупцію та кришування "колцентрів" замість реального забезпечення справедливості. В системі дуже добре розуміють, що завтра все може змінитися, сталості немає, невідворотності покарання так само. А трансльовані в найвищих кабінетах країни цінності у вигляді гасел, що "корупцію треба контролювати та очолити, а не боротися", стають правилом виживання.
Зовсім інші підходи й правила діють у системах з незалежними керівниками. Яскраве свідчення тому – останні спецоперації НАБУ і САП, як-от "Мідас", "Феміда", "Форест Гамп" та "Карфаген". Незалежні антикорупційні інституції викривають топпосадовців, скеровують такі справи до суду та добиваються вироків.
САП сьогодні – єдиний острів у системі прокуратури, де є дійсно незалежні добори на посади очільника, керівників підрозділів та прокурорів. Усіх добирають незалежні комісії, де, звісно, є й прокурори, але рішення приймаються шляхом обов'язкового голосування двох експертів, які делеговані міжнародними партнерами.
Саме завдяки цим інструментам свого часу вдалося не допустити в САП та НАБУ втікача Руслана Кравченка, який не пройшов перевірок на доброчесність незалежними комісіями, але пройшов тест на політичну лояльність до влади. Першими його здобутками на посаді стали атака на НАБУ з масовими обшуками та скасування конкурсів на керівні посади в прокуратурі.
Натомість прокурори, які пройшли сито незалежних комісій в САП, зараз відстоюють у судах підозри у найгучніших викриттях останніх років.
Запропонована ж урядом Зленського модель у законопроєкті №16144 для всіх решти прокурорів не витримує жодної критики. Весь вплив залишається у людей із системи, які все одно залежать від політично призначеного керівника.
- Генпрокурор залишається політичним призначинцем; його заступники також поза будь-якими процедурами добору.
- Керівників департаментів в Офісі Генпрокурора добиратимуть комісії, створені політично призначеним Генпрокурором з числа керівників ОГП та одного представника Ради прокурорів (6 членів від керівників ОГП + 1 від Ради прокурорів).
- Керівників обласних та окружних прокуратур, а також їхніх заступників має відбирати Рада прокурорів (це 15 прокурорів різних рівнів: троє з ОГП, 7 – з окружних прокуратур, 4 – з обласних прокуратур та 1 представник із САП).
- Керівників підрозділів обласних прокуратур, заступників керівників окружних прокуратур та керівників підрозділів окружних прокуратур відбиратимуть комісії, створені обласними прокурорами, з числа 6 керівників відповідних прокуратур і 1 представника Ради прокурорів.
В підсумку, мова йде навіть не про те, що більшість мають прокурори, в такій моделі немає навіть місця для будь-кого з поза системи.
Незалежність Ради прокурорів нібито має забезпечити вже згадану вище перевірку кандидатів на доброчесність та професійну компетентність, яку буде здійснювати вже новостворювана Рада етичних стандартів.
Проте склад Ради етичних стандартів важко назвати незалежним, радше навпаки. Пропонується, аби перші два роки вона діяла у тимчасовому складі з шести членів: 3 прокурори від Ради прокурорів та по одному представнику від Ради суддів, Президії Національної академії правових наук та Уповноваженого ВРУ з прав людини. Рішення має прийматися чотирма голосами.
Подібна конфігурація в складі та процедурі прийняття рішень виглядає як цілковите знущання, оскільки представники не прокурорської квоти викликають ще більше питань.
Наприклад, Уповноважений з прав людини — це також повністю політична фігура, яку призначає парламент. Нинішній уповноважений Дмитро Лубінець до цього призначення був нардепом. Вже зараз, в силу закону, Уповноважений призначає трьох людей до прокурорського КДКП за згодою з правоохоронним комітетом. Так ось, в 2024 році Лубінець запропонував у КДКП адвокатку Катерину Коваль, наближену до заступника керівника Офісу Президента Олега Татарова, яка в інтересах ОП два роки зривала та затягувала конкурс на керівника САП.
Рада суддів неодноразово відзначалася призначенням сумнівних кандидатів. Наприклад, в конкурсну комісію з відбору членів ВККС та загалом відзначилася системним захистом кругової поруки в судовій системі. Раніше навіть реєстрували законопроєкт про її ліквідацію.
Через два роки склад РЕС оновиться і стане постійним, де більшість голосів матимуть вже прокурори, делеговані Радою прокурорів. Ще трьох делегують по одному представнику КДКП, з'їзду адвокатів та з'їзду юридичних вишів.
В цьому контексті згадуються аналогії з судової системи. Свого часу перші спроби очищення судової системи, включно з конкурсом до Верховного Суду, провалилися саме тому, що кандидатам з легкістю вдавалося пояснити лакшері квартири та автівки фантастичним чином на кшталт заробітків на збиранні полуниці. І це при тому, що до цих процедур долучалася Громадська рада доброчесності, яка надавала свої висновки щодо кандидатів.
Хоч якось змінити підходи до аналізу та оцінки доброчесності кандидатів у суддівській сфері вдалося лише з часом та із запровадженням незалежних представників громадськості та міжнародних експертів з наданням останнім реального впливу на процес. І навіть за цих умов він ще далекий від ідеалу.
У підході ж прокурорських конкурсів та оцінки доброчесності кандидатів до КДКП та РПУ і близько немає місця незалежним членам комісій, тому з великою вірогідністю провал цих процедур – питання часу.
Окрім цих змін, законопроєкт має ще багато інших нюансів та деталей. Він запроваджує оцінку якості роботи прокурорів, але з тим же внутрішніми прокурорськими комісіями, які будуть проводити відбір прокурорів. Розширюються повноваження Ради прокурорів, яка затверджуватиме порядки відборів, оцінки прокурорів, збільшується склад КДКП за рахунок прокурорської квоти.
Правоохоронний комітет парламенту вже запропонував прийняти цей законопроєкт в цілому, додавши кілька незначних правок.
Проте всі ці зміни не мають жодного значення з вищезазначених причин. Єдине, що зміниться, — призначення ручних людей у прокуратурі отримає вивіску "незалежний відбір", а члени ради прокурорів та КДКП отримають горде звання "доброчесних" без реальних перевірок. Країна вчергове втратить час і можливість для реальних змін у секторі.
Олена Щербан, заступниця виконавчого директора Центру протидії корупції