Маленькое правительство с большим премьером. Как у Шмыгаля хотят сменить Кабмин
Відставка уряду чи ключових міністрів була однією з топтем квітня. Навіть сам президент Володимир Зеленський анонсував "велике перезавантаження".
Але, як у відомій приказці, велика гора обговорень і планів не народила поки навіть маленьку мишку реальних рішень. Потенційні кадрові зміни та об'єднання міністерств у Кабміні посунулись на "після свят".
Тим часом у кулуарах Будинку уряду непомітно для широкого загалу активізувався інший доволі цікавий процес.
В оточенні прем'єра Дениса Шмигаля намагаються повернутись до ідеї створення так званого Центру уряду. Кажучи ширше, думають не про зміну людей, а про трансформацію Кабміну як такого.
Як жартував колись один із експрем'єрів у розмові з УП, на весь уряд є єдина "безправна" людина, яка сама не вирішує майже нічого.
"І це якраз прем'єр! Навіть міністри у своїх сферах можуть ухвалювати одноосібні рішення, обов'язкові до виконання. А прем'єр без рішення цілого Кабміну не може взагалі нічого", – пояснював свій жарт колишній прем'єр-міністр.
Центр уряду – це така собі єдина апаратна структура, яка координуватиме, а отже контролюватиме, одночасно всі міністерства. Він може дуже швидко перетворити прем'єра з номінального глави уряду на реального суб'єкта ухвалення рішень.
Образно висловлюючись, прем'єр отримає в руки не легку диригентську паличку, а міцну директорську указку, якою можна і задати ритм спільній роботі, і, раптом що, вліпити по руках.
"Українська правда" розбиралася, що ж таке Центр уряду, навіщо він потрібен, кому вигідний, коли і чи може бути створений, а також що відбувається з анонсованими реформою та перестановками в уряді.
Центр уряду. Що це і як може працювати
Бажання переформатувати уряд з акцентом на радикальне скорочення кількості міністерств виникло у владних кабінетах ще влітку 2022-го року.
Як писала тоді УП, зіткнувшись із відкритою російською агресією, українське політичне керівництво відчуло гострий брак ресурсів на утримання такої великої державної машини. З іншого боку, виявилось, що існування частини міністерств не таке вже й необхідне для функціонування країни.
Саме тоді ініціативна група під загальним керівництвом віцепрем'єра Михайла Федорова напрацювала першу концепцію переформатування складу уряду. Логіка цього процесу була зведена до об'єднання міністерств у галузеві кластери, здатні поглинути в себе по кілька існуючих відомств.
Стратегічна задача полягала у перегрупуванні 20 існуючих міністерств у 12–13 та скороченні кількості чиновників. Але у 2022-му піти далі концепції і єдиного об'єднання Мінінфраструктури та Мінрегіону не вдалося. Реформу відклали до кращих часів.
Чи можна вважати весну 2024-го "кращим часом" для реформ, невідомо, але 4 березня прем'єр-міністр Денис Шмигаль одночасно анонсував і переформатування структури Кабінету міністрів, і створення Центру уряду.
Бажання укрупнити міністерства загалом нескладно зрозуміти. Це дозволяє зменшити кількість точок ухвалення рішень, усунути надлишкові погодження, паперову тяганину, і тим самим пришвидшити проходження питань через уряд.
Крім того, коли кілька міністерств об'єднують в одне, то частину людей з дублюючими функціями звільняють, а зарплатний фонд лишається незмінним. Тобто в уряді буде менше, але дорожчих вакансій, що дасть можливість залучити кращих спеціалістів.
Однак таке механічне об'єднання відомств не вирішує структурну проблему українського уряду. Біда не лише у кількості міністерств, а й у тому, що кожне з них – це окрема цитадель, яка живе власним життям.
І коли хтось вживає фразу "Кабмін Шмигаля" чи будь-якого іншого прем'єра, то це, м'яко кажучи, велике перебільшення.
Бо глава уряду насправді не має важелів для повноцінного контролю над усіма міністерствами, не кажучи вже про "недоторканні фортеці" Мін'юсту, Мінфіну, Мінцифри чи Мінекономіки. Ці останні навпаки самі визначають правила гри для інших відомств, тож жодне міністерство банально не може навіть винести на уряд своє рішення без поклону у вищезазначених "фортецях". Впливати на них зараз може хіба напряму Банкова.
Крім того, в одному Кабміні можуть спокійно співіснувати крайні "ліві" і крайні "праві" міністерства: одні міністри можуть вимагати повної дерегуляції, а в той же час інші – лобіюють створення державних монополій. Це можливо, адже, по суті, немає ніякого органу, який би робив стратегування для всього уряду і міг утримувати діяльність міністерств в єдиному фарватері.
Зараз це досягається шляхом проведення координаційних нарад у Володимира Зеленського, де президент в ручному режимі намагається тримати всі гілки влади і відповідні міністерства в межах якогось спільного порядку денного.
Але це не робота президента. У нього в розпал повномасштабної війни немає на цю координацію ні часу, ні можливостей.
І вже тим паче не його завдання:
- формувати єдиний підхід до написання законопроєктів різними міністерствами,
- забезпечувати їх аналітикою і юридичним супроводом,
- визначати і шукати фінансування під міністерські програми,
- вести спільний документообіг, бухгалтерію чи підбір кадрів і талантів тощо.
Усе це в Кабміні і мав би робити Центр уряду. Колись, ще за радянських часів, таку функцію виконував Секретаріат уряду, який був тим, що на Заході називається deep state. Але в нинішньому вигляді з урізаними реальними повноваженнями Секретаріат таку роль грати не може.
Центр уряду має стати єдиною, професійною, в доброму сенсі слова бюрократичною машиною, яка забезпечуватиме діяльність всього Кабміну одразу.
Саме на ньому, а не на командах окремих міністерств, має лежати експертний, юридичний, фінансовий бік реформ, підготовка проєктів постанов, написання законопроєктів тощо. Він і має відстежувати, щоб нові зміни відповідали стратегічному курсу і політичній програмі Кабміну.
Взагалі ідея створити Центр виникла ще за прем'єрства Володимира Гройсмана. Коли прем'єром став Олексій Гончарук, створенням такого механізму займався тодішній міністр Кабміну Дмитро Дубілет.
За Шмигаля Секретаріат КМУ уже розробляє законопроєкт про створення Центру. Міністр Кабміну Олег Немчінов, який веде цю роботу, в коментарі УП розповів, що перший варіант проєкту презентують на засіданні Координаційної ради з питань реформи державного управління в травні.
"Ми будемо працювати, щоб регламентну роботу, яка зараз зосереджена в Секретаріаті Кабміну і чотирьох так званих регламентних міністерствах – Мін'юсті, Мінекономіки, Мінфіні і Мінцифри (кожне міністерство, що вносить проєкт акта уряду, спочатку обов'язково має отримати щодо нього висновки від цих чотирьох відомств – УП) – передати на майданчик новоствореного Центру уряду", – пояснює міністр.
"Формування політик – це прерогатива міністерств, але питання в тому, як правильно сформувати документ, який виходить на уряд, як його оформити, як його довести до реалізації, – це, напевно, буде завданням Центру уряду. Міністерства мають займатися формуванням політики, а не забезпеченням її реалізації", – додає Немчінов.
Загалом кажучи, Центр уряду має стати адміністративним, ресурсним та інтелектуальним осердям, яке дозволить міністерствам опікуватися чистою політикою. Наприклад, Мінекономіки хоче запровадити "зелений перехід", визначає його параметри, а Центр готує всі проєкти законів і підзаконні акти, узгоджує ці позиції із програмами інших міністерств та стратегією уряду взагалі.
Зараз же декарбонізацією і "зеленим переходом" займаються паралельно кілька різних міністерств і державних служб. Взагалі майже ніяк не координуючи роботу.
Єдиний нюанс, який насторожує багатьох і в уряді, і в експертному середовищі – це миттєве і дуже відчутне посилення ролі прем'єра. Маючи в руках такий Центр, глава уряду зможе в режимі реального часу диктувати умови будь-яким міністерствам, впливати на те, чим вони займаються, які гроші й на які програми отримують, які й коли проєкти зможуть винести на Кабмін.
Замість 20 маленьких ручних Секретаріатів по міністерствах утвориться єдина величезна структура під прем'єром. В один момент вся "камерна" внутрішня кухня міністерств стане об'єктом щоденного спостереження і контролю з боку прем'єра.
В такому разі перед очима має завжди стояти приклад прем'єрської диктатури в Угорщині, щоб не дати очільнику уряду скористатись спокусою застосувати широкі повноваження лише собі на користь.
Та і в країні, де склад уряду завжди був і буде предметом політичних домовленостей, потужний функціонал прем'єр-міністра може багатьом не сподобатись.
Кого і на кого? Що з анонсованими змінами в уряді
У квітні 2024-го суспільство і політики очікували справжнього "міністропаду". Але у владних кабінетах не дійшли згоди щодо кандидатів на вихід, тому урядові ротації перенесли.
Окрім звільнень міністрів, за даними джерел УП, в Офісі президента розглядали кілька варіантів укрупнення міністерств.
Міністерство у справах ветеранів хотіли об'єднати з Міністерством оборони. Однак західні партнери виступили проти такого рішення, мовляв, не логічно у воюючій країні ліквідовувати міністерство, яке опікується ветеранами. І незабаром Верховна Рада має призначити на посаду міністра чинного виконувача обов'язків Олександра Порхуна.
Така ж доля у Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій. Його хотіли ліквідувати, а очільницю, віцепрем'єрку Ірину Верещук, відрядити головою Тернопільської ОВА. Сама Верещук заперечила, що отримувала таку пропозицію. За даними УП, після консультації з партнерами влада вирішила залишити МінТОТ без змін.
Також в Офісі президента розглядали варіант приєднання Міністерства аграрної політики та продовольства до Міністерства економіки, як було за часів уряду Олексія Гончарука. Зрештою від цієї ідеї, як переконують співрозмовники УП в уряді, також відмовилися. Зокрема, тому що попередній досвід з об'єднанням цих відомств був невдалим.
Зміни в аграрному міністерстві все-таки відбудуться – не структурні, а кадрові. Упродовж найближчих двох тижнів парламент має звільнити міністра Миколу Сольського, якому НАБУ повідомило про підозру в оборудках із землею на 500 мільйонів гривень. Міністр вніс заставу в розмірі майже 76 мільйонів гривень і зараз продовжує виконувати свою роботу, але заяву про відставку з посади все ж написав.
Хто очолить МінАПК – в ОП ще не вирішили. За словами кількох співрозмовників УП, на цю посаду розглядали першого заступника аграрного міністра Тараса Висоцького, але він також має кримінальну справу, яка стосується розтрати понад 62 мільйонів гривень на закупівлях. Тому фінального рішення наразі немає.
Віцепрем'єр з відновлення Олександр Кубраков – ще один член уряду, чия подальша робота під питанням. Кубраков ще до літа 2023-го був одним із фаворитів Зеленського.
Після корупційних скандалів у Міноборони часів Олексія Резнікова керівник Мінінфраструктури мав замінити главу МОУ. Але в ході узгодження із Зеленським деталей цього переходу з'ясувалось, що віцепрем'єр хоче і оборонне відомство очолити, і зберегти контроль над МІУ. Президент вирішив, що Кубраков забагато на себе бере, й він із когорти улюбленців випав.
Натомість Кубраков завів достатньо близькі стосунки з представниками американського бізнесу і посольства, зокрема послом США в Україні Бріджит Брінк. Це дуже не подобається керівнику ОП Андрію Єрмаку та президенту.
Звільнення Кубракова досить активно обговорюється в політичному середовищі вже кілька тижнів. І після чергового ракетного обстрілу Росії, відставку віцепрем'єра намагалися прив'язати до знищення Трипільської ТЕС, бо його відомство начебто мало збудувати захисні споруди для енергетики.
Але ідея виявилась невдалою. По-перше, фізичний захист об'єктів типу ТЕЦ, ТЕС чи ГЕС сам собою є фантастикою через розміри цих споруд. По-друге, це завдання ніколи не відносилося до сфери відповідальності Мінвідновлення.
Крім того, хотіли ліквідувати Міністерство молоді та спорту, натомість створити кілька окремих державних агенцій, які би опікувалися питаннями молоді та спорту. Проте керівництво ОП і Кабміну вирішило не робити цього напередодні Олімпійських ігор. На посаду міністра парламент планує призначити чинного виконувача обов'язків Матвія Бідного.
Ще остаточно не визначена доля Міністерства культури та інформаційної політики. Є ймовірність, що найближчим часом його взагалі розформують. За словами джерел УП в уряді, є варіант залишити "міністерство пропаганди", тобто інформполітики, а культуру виокремити в якусь державну службу чи інший орган.
* * *
"Президент завжди каже, що треба робити держуправління компактнішим. Йому подобається модель ОП. Вона зрозуміла і для Зеленського, і для Єрмака, і для всієї команди. Умовно кажучи, є п'ять – шість пресловутих "менеджерів" і все. Наприклад, Шурма, Машовець, Татаров – вони типу як міністри, але без заступників", – пояснює погляд на кадрову політику президента один із топів "Слуги народу".
Проте сформований кістяк "майже-міністрів" в ОП все одно не може замінити собою людей в реальних міністерствах, яких треба знайти й умовити піти працювати в уряд. З обома цими пунктами в команди Зеленського справи просуваються дедалі складніше.
Тож уся кадрова робота наразі зводиться до перетасовування уже наявних у команді людей. Ними настільки важко закривати нові кадрові дірки, що рішення про заміну міністрів переносяться з тижня на тиждень.
У такій ситуації історія зі створенням потужного Центру уряду могла б посприяти реальному перезапуску Кабміну. Однак поки складно сказати, чи залишилось у влади досить внутрішніх сил для таких серйозних трансформацій.
Роман Романюк, Ангеліна Страшкулич, УП
