Указ(о)кратия
Понедельник, 18 июня 2001, 18:19
Дивлячись на легкість, з якою деякі політики шукають виправдання для президентських спроб шляхом свавільного перекрою владних повноважень врятувати своє становище, згадується східна мудрість: "Люди не страшаться бути пригнобленими, через те і доводять себе до повного гноблення".
Суспільно-політична система, незважаючи на імплантацію паралельного органа виконавчої влади, так і не змогла перейти до нового стану стабільності, а твердим поступом взяла курс до наступної кризи. Її нинішній стан, коли президент змушує суспільство жити за його указами, а не за законами, які приймає законодавчий орган влади, має одне визначення – указократія.
Указократія – це форма держави, де не дотримуються головних принципів сучасної демократії, де влада не діє згідно з принципами конституціоналізму.
Конституціоналізм – це не просто наявність конституції як особливого нормативного акту, а реальна та дійсна пов’язаність всієї діяльності органів державної влади з конституційними нормами. Конституціоналізм є ширшим поняттям, ніж конституційність, яка передбачає лише формальну відповідність нормативних актів та діяльності влади нормам конституції. Зміст конституціоналізму, крім формального дотримання норм конституції, складають: розподіл державної влади, демократичний політичний режим, багатопартійність, ідеологічний плюралізм та безумовне забезпечення прав людини. Саме їх наявність забезпечує реальне та дійсне обмеження могутності державної влади.
Українського президента, виявляється, "дивує легковажність у заявах опозиції" про неконституційність указу щодо впровадження держсекретарів. Але в дійсності важливим є не сам факт наявності таких посад в інших країнах світу, а те, якими повноваженнями вони наділені, та на підставі яких нормативних актів вони діють. Бо після призначення президентом держсекретарів саме з такими повноваженнями, якими він їх наділив, в Україні де-факто з’явився ще один паралельний орган виконавчої влади, який не підлягає демократичному контролю з боку парламенту, бо не діє на підставі закону, тобто нормативних актів, прийнятих парламентом, для регулювання порядку його роботи, повноважень та відповідальності.
Нещирість президента з приводу мотивів імплантації такого не передбаченого діючою Конституцією органу державної влади, котрого він подає під соусом горезвісної "західної моделі", стає очевидною завдяки наступним прикладам.
Президентська політична система США передбачає, що всі державні міністри називаються державними секретарями. Зроблено це з тієї причини, що саме президент управляє країною за допомогою уряду, котрий він сам і очолює. Це було би зведенням посади президента до рівня прем’єр-міністра, якби члени уряду, якими він керує та за яких відповідає, називались міністрами. Президент формує уряд, а демократичний контроль за його діяльністю відбувається через вибори парламенту, який від імені народу, та виражаючи його волю, приймає закони. Повноваження та відповідальність президента, як голови виконавчої влади, визначені Конституцією, котра не передбачає для нього права чи якоїсь можливості впливати на законодавчу владу. Вона виключає ситуацію, коли президент втрачаючи підтримку в парламенті, приймає рішення його розпустити, щоб сформувати той, в якому така більшість чи підтримка буде. Сукупність таких принципів робить ситуацію, коли виконавча влада пише укази, які підміняють собою закони, включаючи такі, на підставі яких вона існує, чи має діяти, неможливою.
Американський президент є символом надзвичайно міцної влади, але джерело його сили – у демократичному контролі за ним з боку парламенту. Останній є уособленням демократії, бо це орган перш за все колективний, а президент, в одній особі, отримує владу, яка за розмірами прирівняна до влади парламенту. Рівновага між законодавчою і виконавчою владами та демократичний контроль з боку законодавчої влади над діями виконавчої влади забезпечує стабільність всієї політичної системи США. Тобто незалежний парламент видає закони, згідно з якими має та може діяти уряд, президент та його міністри (держсекретарі). Парламент, спираючись на конституцію, може у випадку, коли президент чи його уряд не дотримуються законів, або при наявності зловживання влади президентом чи його урядом, через імпічмент відставити президента. При зміні президента шляхом чергових президентських виборів відбувається повна зміна складу всієї адміністрації, включаючи технічний персонал.
Яскраво видно, як співіснує законодавча та виконавча влада США, коли президент втрачає більшість у парламенті, на ситуації, яка склалася нещодавно в американському сенаті. Сенатор Джефордс (Jeffords), проявляючи свою незгоду з політикою нинішнього президента, вийшов з рядів республіканської партії й оголосив, що буде працювати в парламенті як незалежний сенатор. Перевага в сенаті перейшла на бік демократичної партії, яка тепер своїми 50 голосами проти 49, що залишилися у розпорядженні республіканської партії, обрала нового керівника сенатської більшості, голову фракції демократів в американському сенаті Дашле (Daschle).
Президент США, втративши більшість у сенаті, шукає можливості ефективної співпраці з парламентом, на підставі законів якого він лише і має право діяти. На відміну від свого американського колеги, Л.Кучма, втративши підтримку в ВР, заявив, що він буде замість парламенту видавати укази, які будуть діяти на місці законів, а "якщо не буде коаліції політичних сил у парламенті, на яку міг би спиратися уряд, то нам не потрібен такий парламент і такий уряд".
Такі слова з вуст президента в цивілізованому світі трактують не інакше, як намір навмисне викликати у більшості населення політичну апатію, тобто відсутність довіри народу до можливості політичних змін через участь у виборах, отже довіру до демократії. Саме такі дії президента стоять на перепоні відродження у кожного українця почуття відповідальності за визначення правильності політичного вибору. Це руйнує відчуття та осмислення власної та безпосередньої відповідальності кожного за долю своєї країни. Президент такими своїми діями топче довіру до політики навмисне, бо має намір підірвати довіру до демократичних органів державної влади, скріплюючи при цьому лише свою власну владу.
У ФРН, тобто в парламентській політичній системі, де уряд формується канцлером, якого обирає парламент, існує також посада державного секретаря.
Держсекретарі в ФРН є двох типів:
а) державні секретарі як державні службовці найвищого рангу, до кола повноважень та обов’язків яких належить забезпечення ефективної роботи міністра та всього апарату міністерства, тобто надання всілякої допомоги міністру в його роботі. Вони підпорядковані виключно самому міністру, помічниками якого вони є. Називати цих держсекретарів заступниками міністра можна лише умовно, бо вони є його представниками. Повноваження міністра не можуть бути комусь переданими. Залежно від обсягу міністерств кількість держсекретарів може бути різною. Обсяг повноважень та відповідальності кожного з них встановлює виключно сам міністр. Останній, як член уряду, а не держсекретар, відповідає за весь напрямок державної роботи міністерства, самостійно її організовує та веде;
б) державні парламентські секретарі – це виключно члени парламенту, що мають обов’язки представляти інтереси міністра в парламенті, брати участь в роботі якого міністр не завжди має можливість.
Міністр самостійно може в будь-який час звільнити чи відправити в дострокову відставку будь-якого держсекретаря, який працює під його керівництвом. Таким чином, наявність держсекретарів зумовлена виключно необхідністю виконувати великий обсяг технічної та допоміжної роботі в міністерствах, безпосередньо під керівництвом міністра, а не т.з. причиною забезпечення стабільності після чергової відставки уряду, як у Кучми: «уряд приходить та іде, а стабільність залишається".
У ФРН зміна уряду чи окремих його членів веде в основному і до заміни держсекретарів. У нинішньому уряді тільки 5 з 24 держсекретарів залишилися на своїх посадах. Таке ж було і при зміні попередніх урядів.
Посади держсекретарів як державних службовців найвищого рангу можна зустріти і в інших державах світу. В Англії держсекретарі – це керівники відомств внутрішніх справ, оборони, у справах Шотландії та ін. У Бельгії держсекретарі – це фактично заступники міністрів, призначені міністрами. В Мексиці та ряді країн Латинської Америки держсекретарями називаються міністри. В Російській імперії з 1810р. начальником державної канцелярії, органу діловодства Державної ради, був також державний секретар. Нинішня Росія знала цю посаду лише протягом двох років (1991-92рр.), коли було введено посади держсекретарів з правових питань та зв’язку з громадськими організаціями.
Проте, невизначеність типу політичної системи України, де президент хоче володіти всією повнотою влади не беручи при цьому на себе ніякої відповідальності, робить марними будь-які порівняння. Майже всюди, за винятком диких племен чи тоталітарних політичних систем, уряд діє тільки в рамках демократичного контролю за його роботою. Не важливо, чи призначає цей уряд президент, як у США, чи канцлер, як у ФРН. В обох випадках за роботу уряду відповідає той, хто його формує.
Є ще низка суттєвих відмінностей між новопризначеними українськими держсекретарями та тими, про які йшлося вище. В українській системі держсекретарі, їхні перші заступники та заступники не просто заміщають міністрів, вони ще й належать до керівників міністерств, що суперечить ст. 114–116 Конституції України. До уряду ж Німеччини входять виключно міністри, якими безпосередньо керує канцлер, а його заступником може бути лише міністр його кабінету. На відміну від українського варіанту, де держсекретарі міністерств підпорядковуються державному секретареві Кабміну та його заступникам, ніхто з держсекретарів уряду Німеччини не підпорядковується нікому, окрім міністра, під керівництвом якого вони працюють.
Тобто в західних політичних системах повноваження держсекретаря обмежені виключно рівнем міністерства, де він працює. Така структура організації уряду та визначення повноважень держсекретарів є лінійною, на відміну від тієї пірамідальної, що своїм указом запровадив Л.Кучма.
Видавши укази, які стосуються запровадження інституту державних секретарів, президент України взяв на себе повноваження законодавчого органа влади – парламенту України, чим фактично підмінив його дійсність, тобто перевищив свою владу! Бо згідно з Конституцією України (ст. 92, 114 та 120) питання складу, організації, повноваження і порядок діяльності Кабміну, та засад місцевого самоврядування є виключним пріоритетом законодавчої діяльності ВР, тобто законів і Конституції.
Отже, мова не про те, що президент видав указ, а про те, що цей указ призначений діяти на місці закону. На підставі такого указу виник ще один апарат державної виконавчої влади, який існує паралельно до уряду України, що не передбачено Конституцією. А саме через закон, парламентський шлях прийняття якого і є одним з проявів демократичного контролю, встановлюється обсяг повноважень та обов’язків виконавчої влади, виражається політична воля більшості всього народу.
Стратегія Л.Кучми полягає не в прагненні побудувати президентську республіку, а у площині переділу влади на свою користь при одночасному знятті з себе будь-якої відповідальності. Президентська республіка означає сильний парламент, що поставить під демократичний контроль президента та виконавчу владу, яку йому довелося б не тільки очолити, а й нести за неї відповідальність. Отже, найнебезпечнішим на сьогодні є сам факт виведення виконавчої влади поза демократичний контроль. Інститут держсекретарів у тій формі і з повноваженнями, запровадженими президентом, – це не тільки крок до впровадження указократії, як спосіб дії поза демократичним контролем, це перша цеглина в фундамент диктатури, яка може скоро повстати на попелищі, яке Кучма залишить після себе.
Автори: Валерій Гладко, політолог, юридичний факультет Гамбурзького університету, Німеччина, Лариса Мудрак, редактор "Українського Регіонального Вісника" Київського Центра Інституту Схід-Захід
Суспільно-політична система, незважаючи на імплантацію паралельного органа виконавчої влади, так і не змогла перейти до нового стану стабільності, а твердим поступом взяла курс до наступної кризи. Її нинішній стан, коли президент змушує суспільство жити за його указами, а не за законами, які приймає законодавчий орган влади, має одне визначення – указократія.
Указократія – це форма держави, де не дотримуються головних принципів сучасної демократії, де влада не діє згідно з принципами конституціоналізму.
Конституціоналізм – це не просто наявність конституції як особливого нормативного акту, а реальна та дійсна пов’язаність всієї діяльності органів державної влади з конституційними нормами. Конституціоналізм є ширшим поняттям, ніж конституційність, яка передбачає лише формальну відповідність нормативних актів та діяльності влади нормам конституції. Зміст конституціоналізму, крім формального дотримання норм конституції, складають: розподіл державної влади, демократичний політичний режим, багатопартійність, ідеологічний плюралізм та безумовне забезпечення прав людини. Саме їх наявність забезпечує реальне та дійсне обмеження могутності державної влади.
Українського президента, виявляється, "дивує легковажність у заявах опозиції" про неконституційність указу щодо впровадження держсекретарів. Але в дійсності важливим є не сам факт наявності таких посад в інших країнах світу, а те, якими повноваженнями вони наділені, та на підставі яких нормативних актів вони діють. Бо після призначення президентом держсекретарів саме з такими повноваженнями, якими він їх наділив, в Україні де-факто з’явився ще один паралельний орган виконавчої влади, який не підлягає демократичному контролю з боку парламенту, бо не діє на підставі закону, тобто нормативних актів, прийнятих парламентом, для регулювання порядку його роботи, повноважень та відповідальності.
Нещирість президента з приводу мотивів імплантації такого не передбаченого діючою Конституцією органу державної влади, котрого він подає під соусом горезвісної "західної моделі", стає очевидною завдяки наступним прикладам.
Президентська політична система США передбачає, що всі державні міністри називаються державними секретарями. Зроблено це з тієї причини, що саме президент управляє країною за допомогою уряду, котрий він сам і очолює. Це було би зведенням посади президента до рівня прем’єр-міністра, якби члени уряду, якими він керує та за яких відповідає, називались міністрами. Президент формує уряд, а демократичний контроль за його діяльністю відбувається через вибори парламенту, який від імені народу, та виражаючи його волю, приймає закони. Повноваження та відповідальність президента, як голови виконавчої влади, визначені Конституцією, котра не передбачає для нього права чи якоїсь можливості впливати на законодавчу владу. Вона виключає ситуацію, коли президент втрачаючи підтримку в парламенті, приймає рішення його розпустити, щоб сформувати той, в якому така більшість чи підтримка буде. Сукупність таких принципів робить ситуацію, коли виконавча влада пише укази, які підміняють собою закони, включаючи такі, на підставі яких вона існує, чи має діяти, неможливою.
Американський президент є символом надзвичайно міцної влади, але джерело його сили – у демократичному контролі за ним з боку парламенту. Останній є уособленням демократії, бо це орган перш за все колективний, а президент, в одній особі, отримує владу, яка за розмірами прирівняна до влади парламенту. Рівновага між законодавчою і виконавчою владами та демократичний контроль з боку законодавчої влади над діями виконавчої влади забезпечує стабільність всієї політичної системи США. Тобто незалежний парламент видає закони, згідно з якими має та може діяти уряд, президент та його міністри (держсекретарі). Парламент, спираючись на конституцію, може у випадку, коли президент чи його уряд не дотримуються законів, або при наявності зловживання влади президентом чи його урядом, через імпічмент відставити президента. При зміні президента шляхом чергових президентських виборів відбувається повна зміна складу всієї адміністрації, включаючи технічний персонал.
Яскраво видно, як співіснує законодавча та виконавча влада США, коли президент втрачає більшість у парламенті, на ситуації, яка склалася нещодавно в американському сенаті. Сенатор Джефордс (Jeffords), проявляючи свою незгоду з політикою нинішнього президента, вийшов з рядів республіканської партії й оголосив, що буде працювати в парламенті як незалежний сенатор. Перевага в сенаті перейшла на бік демократичної партії, яка тепер своїми 50 голосами проти 49, що залишилися у розпорядженні республіканської партії, обрала нового керівника сенатської більшості, голову фракції демократів в американському сенаті Дашле (Daschle).
Президент США, втративши більшість у сенаті, шукає можливості ефективної співпраці з парламентом, на підставі законів якого він лише і має право діяти. На відміну від свого американського колеги, Л.Кучма, втративши підтримку в ВР, заявив, що він буде замість парламенту видавати укази, які будуть діяти на місці законів, а "якщо не буде коаліції політичних сил у парламенті, на яку міг би спиратися уряд, то нам не потрібен такий парламент і такий уряд".
Такі слова з вуст президента в цивілізованому світі трактують не інакше, як намір навмисне викликати у більшості населення політичну апатію, тобто відсутність довіри народу до можливості політичних змін через участь у виборах, отже довіру до демократії. Саме такі дії президента стоять на перепоні відродження у кожного українця почуття відповідальності за визначення правильності політичного вибору. Це руйнує відчуття та осмислення власної та безпосередньої відповідальності кожного за долю своєї країни. Президент такими своїми діями топче довіру до політики навмисне, бо має намір підірвати довіру до демократичних органів державної влади, скріплюючи при цьому лише свою власну владу.
У ФРН, тобто в парламентській політичній системі, де уряд формується канцлером, якого обирає парламент, існує також посада державного секретаря.
Держсекретарі в ФРН є двох типів:
а) державні секретарі як державні службовці найвищого рангу, до кола повноважень та обов’язків яких належить забезпечення ефективної роботи міністра та всього апарату міністерства, тобто надання всілякої допомоги міністру в його роботі. Вони підпорядковані виключно самому міністру, помічниками якого вони є. Називати цих держсекретарів заступниками міністра можна лише умовно, бо вони є його представниками. Повноваження міністра не можуть бути комусь переданими. Залежно від обсягу міністерств кількість держсекретарів може бути різною. Обсяг повноважень та відповідальності кожного з них встановлює виключно сам міністр. Останній, як член уряду, а не держсекретар, відповідає за весь напрямок державної роботи міністерства, самостійно її організовує та веде;
б) державні парламентські секретарі – це виключно члени парламенту, що мають обов’язки представляти інтереси міністра в парламенті, брати участь в роботі якого міністр не завжди має можливість.
Міністр самостійно може в будь-який час звільнити чи відправити в дострокову відставку будь-якого держсекретаря, який працює під його керівництвом. Таким чином, наявність держсекретарів зумовлена виключно необхідністю виконувати великий обсяг технічної та допоміжної роботі в міністерствах, безпосередньо під керівництвом міністра, а не т.з. причиною забезпечення стабільності після чергової відставки уряду, як у Кучми: «уряд приходить та іде, а стабільність залишається".
У ФРН зміна уряду чи окремих його членів веде в основному і до заміни держсекретарів. У нинішньому уряді тільки 5 з 24 держсекретарів залишилися на своїх посадах. Таке ж було і при зміні попередніх урядів.
Посади держсекретарів як державних службовців найвищого рангу можна зустріти і в інших державах світу. В Англії держсекретарі – це керівники відомств внутрішніх справ, оборони, у справах Шотландії та ін. У Бельгії держсекретарі – це фактично заступники міністрів, призначені міністрами. В Мексиці та ряді країн Латинської Америки держсекретарями називаються міністри. В Російській імперії з 1810р. начальником державної канцелярії, органу діловодства Державної ради, був також державний секретар. Нинішня Росія знала цю посаду лише протягом двох років (1991-92рр.), коли було введено посади держсекретарів з правових питань та зв’язку з громадськими організаціями.
Проте, невизначеність типу політичної системи України, де президент хоче володіти всією повнотою влади не беручи при цьому на себе ніякої відповідальності, робить марними будь-які порівняння. Майже всюди, за винятком диких племен чи тоталітарних політичних систем, уряд діє тільки в рамках демократичного контролю за його роботою. Не важливо, чи призначає цей уряд президент, як у США, чи канцлер, як у ФРН. В обох випадках за роботу уряду відповідає той, хто його формує.
Є ще низка суттєвих відмінностей між новопризначеними українськими держсекретарями та тими, про які йшлося вище. В українській системі держсекретарі, їхні перші заступники та заступники не просто заміщають міністрів, вони ще й належать до керівників міністерств, що суперечить ст. 114–116 Конституції України. До уряду ж Німеччини входять виключно міністри, якими безпосередньо керує канцлер, а його заступником може бути лише міністр його кабінету. На відміну від українського варіанту, де держсекретарі міністерств підпорядковуються державному секретареві Кабміну та його заступникам, ніхто з держсекретарів уряду Німеччини не підпорядковується нікому, окрім міністра, під керівництвом якого вони працюють.
Тобто в західних політичних системах повноваження держсекретаря обмежені виключно рівнем міністерства, де він працює. Така структура організації уряду та визначення повноважень держсекретарів є лінійною, на відміну від тієї пірамідальної, що своїм указом запровадив Л.Кучма.
Видавши укази, які стосуються запровадження інституту державних секретарів, президент України взяв на себе повноваження законодавчого органа влади – парламенту України, чим фактично підмінив його дійсність, тобто перевищив свою владу! Бо згідно з Конституцією України (ст. 92, 114 та 120) питання складу, організації, повноваження і порядок діяльності Кабміну, та засад місцевого самоврядування є виключним пріоритетом законодавчої діяльності ВР, тобто законів і Конституції.
Отже, мова не про те, що президент видав указ, а про те, що цей указ призначений діяти на місці закону. На підставі такого указу виник ще один апарат державної виконавчої влади, який існує паралельно до уряду України, що не передбачено Конституцією. А саме через закон, парламентський шлях прийняття якого і є одним з проявів демократичного контролю, встановлюється обсяг повноважень та обов’язків виконавчої влади, виражається політична воля більшості всього народу.
Стратегія Л.Кучми полягає не в прагненні побудувати президентську республіку, а у площині переділу влади на свою користь при одночасному знятті з себе будь-якої відповідальності. Президентська республіка означає сильний парламент, що поставить під демократичний контроль президента та виконавчу владу, яку йому довелося б не тільки очолити, а й нести за неї відповідальність. Отже, найнебезпечнішим на сьогодні є сам факт виведення виконавчої влади поза демократичний контроль. Інститут держсекретарів у тій формі і з повноваженнями, запровадженими президентом, – це не тільки крок до впровадження указократії, як спосіб дії поза демократичним контролем, це перша цеглина в фундамент диктатури, яка може скоро повстати на попелищі, яке Кучма залишить після себе.
Автори: Валерій Гладко, політолог, юридичний факультет Гамбурзького університету, Німеччина, Лариса Мудрак, редактор "Українського Регіонального Вісника" Київського Центра Інституту Схід-Захід
